La Ve République

CAN,Aylin

Il peut sembler paradoxal de s'interroger sur les limites démocratiques du référendum, lequel apparaît de prime abord comme un instrument de démocratie.

 En effet, le référendum est un procédé par lequel les citoyens sont appelés à répondre par « oui » ou par « non » à une question. Par le référendum, les citoyens prennent une décision qui s'impose juridiquement aux autorités politiques tandis qu'à l'occasion d'une consultation, ils n'émettent qu’un simple avis ne liant pas l'autorité qui l'a sollicité. Le référendum obéit à différentes modalités dans les États qui le pratiquent. Il peut être déclenché par les gouvernants ou par les citoyens. Il s'agit dans ce dernier cas du référendum d'initiative populaire. Dans tous les cas, le déclenchement du référendum est soumis à des conditions plus ou moins restrictives et son champ d'application peut être plus ou moins large. Rappelons aussi que la Vème république est le régime républicain actuel en France. Elle a succédé le 4 octobre 1958 après la IVeme république.

La V République a ainsi largement développé les possibilités d'organiser un référendum de sorte que se pose la question des limites qui demeurent à son exercice. Il convient aussi de se demander si la méfiance républicaine à l'égard du référendum a réellement reculé au regard des usages qui en ont été faits. À l'analyse, il apparaît que de nombreuses limites démocratiques affectent toujours le référendum sous la V République, tant du point de vue procédural (I) que de sa pratique effective (II).

1. Les limites démocratiques procédurale

Les limites démocratiques résultent des procédures référendaire qui tiennent d’une part aux restrictions relatives à leur champ d’application (A) et d’autre part à la maitrise de leur déclenchement par les autorités politiques (B).

1. Un champ d’application limité

Les restrictions aux champs d’application du référendum concernent plus particulièrement l’article 11 relatif aux lois ordinaires et aux lois organiques. Le référendum constitutionnel n’en est pas exempt mais il s’agit de limites peu nombreuses et qui ne peuvent en réalité, trouver à s’appliquer que de manière exceptionnelle : il est ainsi interdit de mettre en cause la reforme républicain du Gouvernement (article 89 alinéa 5).

Le référendum législatif de l'article 11 était initialement limité à certaines questions : l'organisation des pouvoirs publics, les accords de Communauté et l'autorisation de ratifier un traité international. F. Mitterrand tentera bien en 1984 d'élargir son champ d'application aux « garanties fondamentales des libertés publiques », pour permettre la mise en place du référendum demandé par les sénateurs de l'opposition sur la liberté de l'enseignement privé. Mais son initiative sera un échec, de même que la nouvelle tentative de révision en ce sens datant de 1993. C'est en 1995, puis en 2008, que les choses évoluent pour permettre de convoquer les citoyens sur des sujets touchant à leur quotidien et qui sont donc susceptibles de les mobiliser. Avec la révision constitutionnelle de 1995, le champ d'application de l'article 11 s'ouvre à la « politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent ». Il devient alors assez vaste, englobant des sujets divers tels que l'éducation, les privatisations, le droit du travail, les retraites, la sécurité sociale, etc. La révision constitutionnelle de 2008 a amplifié cette extension en ouvrant le référendum aux réformes relatives à la politique environnementale. Le projet avorté de loi constitutionnelle du 28 août 2019 prévoyait quant à lui d'élargir le champ d'application de l'article 11 aux « questions de société » et à « l'organisation des pouvoirs publics territoriaux ». Il demeure cependant qu'un certain nombre de domaines ne peut toujours pas faire l'objet d'un référendum, comme le droit pénal, les libertés publiques ou encore les lois de finance. Cela concerne en fait les sujets les plus sensibles comme l'avortement l'immigration ou encore l'impôt. Force est de constater l'existence de ces limites démocratiques au référendum. Il ne s'agit pas ici de contester le bien-fondé de exclusions mais d'en prendre acte. 

1. La maitrise du déclenchement du référendum par les autorités politiques

La maitrise du déclenchement du référendum par les autorité politiques, exécutive et législative, se vérifie à travers trois procédures constitutionnelles, tant pour l’initiative que pour la décision d’organiser le référendum.

L'article 89 relatif à la procédure de révision de la Constitution D'organise pas d'initiative populaire. L'initiative est réservée au président de la République sur proposition du Premier ministre, et aux membres du Parlement. En outre, le peuple peut également être écarté de la phase d'approbation de la révision. Une fois le texte adopté en termes identiques par les assemblées, il doit en principe être soumis au référendum. C'est la voie « normale » prévue par la Constitution française. Mais le troisième alinéa de l'article 89 admet la possibilité d'y déroger : « Toutefois, le projet de révision n'est pas soumis à référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ». Le choix est ici entre les mains du chef de l'État. De même, alors qu'il imposait initialement un référendum pour autoriser la ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne, l'article 88-5 a été révisé en 2008 afin de donner la possibilité aux chambres d'éviter un tel référendum. Pour ce faire, elles doivent adopter une notion en termes identiques, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. C'est alors la voie du Congrès prévue à l'article 89 de la Constitution qui s'applique. Le référendum obligatoire est ainsi transformé en référendum facultatif dont le déclenchement est subordonné à l'abstention des assemblées, sous réserve il est vrai qu'un large consensus se dégage en leur sein. Enfin, la procédure du référendum législatif d'initiative partagée (art. 11), instaurée par la révision de 2008, est également entre les mains des parlementaires. Seuls ces derniers peuvent proposer un référendum sur un texte de loi qu'ils déposent. C'est ensuite seulement que les électeurs sont appelés à soutenir cette proposition de référendum. Le projet de révision du 28 août 2019 aurait permis d'y remédier en autorisant qu'un référendum soit « organisé à l'initiative conjointe d'un dixième des membres du Parlement et d'un million d'électeurs », Reste, en toute hypothèse, qu'en cas de réussite d'une initiative partagée, le Parlement a la possibilité de faire obstacle à l'organisation du référendum. Il suffit pour cela que chacune des assemblées examine le texte dans un délai de six mois. Un seul examen de la loi par chaque assemblée, sans même qu'il y ait le cas échéant une seconde lecture, écarte le référendum. Les chambres peuvent bien sûr adopter la proposition de loi mais elles peuvent aussi y apporter des modifications.

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