Finance publique : Préparation du budget

Chapitre 2 - Préparation du budget

Section 1 - L’élaboration du budget

L'élaboration relève entièrement de l’exécutif. On retrouve là une logique politique car le budget traduit les grands axes d’une politique gouvernementale, mais aussi une logique technique, car seul le gouvernement dispose des moyens (Notamment humains) nécessaires à la conception et l’élaboration du budget. Même la technique de l’amendement ne marche pas ou peu pour une Loi de Finance, car chaque amendement peut modifier la loi entière, rendant la démarche très risquée.

Paragraphe 1 - Les auteurs du budget

38 LOLF dispose que “Sous l’autorité du PM, le Ministre des finances prépare les projets de loi de finances”. Ainsi, le ministre des finances possède une place cardinale dans ce système. En France, à l’inverse de la Grande Bretagne, le MF est en théorie placé sur un pied d’égalité avec tous les autres, même si c’est faux dans les faits. Au Royaume-Uni, le Chancelier de l’Echiquier a une position de supériorité par rapport aux autres Ministres et donne des directives librement.

Le MF dispose d’une administration technicienne et spécialisée, une force de frappe financière massive. Le MAI en comparaison n’a pas le pouvoir de Bercy. De plus, le MF n’est pas un ministre demandeur car Bercy divise le budget entre les ministères “dépensiers”. Enfin, tout texte en France qui a une incidence financière quelle qu’elle soit (Un décret de 10€ ou une loi de 10 000€) doit être contresigné par le Ministre des Finances.

Concrètement, depuis 50 ans, le MF ne passe pas tout son temps sur le budget. Il intervient au début et à la fin de son élaboration surtout. A la fin du processus, il va y avoir un arbitrage. Les ministres peuvent contester le budget qui leur est assigné. Le ministre, ainsi que Bercy, envoient chacun un dossier d’arbitrage à Matignon, pour que le PM tranche. Dans les faits, c’est quasiment toujours en faveur du MF.

Quant aux ministres eux-mêmes. Ils sont des acteurs secondaires car ils sont tous demandeurs de crédits.

Le Président de la République n’est mentionné nul part quant à l’élaboration du budget. Juridiquement, ils n’ont aucun rôle mais dans la vraie vie, ils ont une influence politique importante.

• De Gaulle : Ne s’est jamais intéressé au budget en particulier. Son MF, VGE, est resté ministre durant presque toute la durée du mandat de CDG.

• Pompidou : Normalien. Comme De Gaulle, peu interventionniste.

• VGE : Ancien MF, polytechnicien de l’ENA, IGF. Tout change, très interventionniste, lui attirant les foudres de Chirac, à l’époque PM. Pendant longtemps, même après avoir été élu, il a continué à vivre dans son appartement de Rivoli, ancien ministère des finances, preuve de déformation professionnelle.

• Mitterrand : Peu interventionniste, en principe. Amateur de culture, comme De Gaulle ou Pompidou. Il a toutefois eu une intervention majeure sur les finances. 1983/1984, le “tournant de la rigueur”. La gauche arrive pour la première fois au pouvoir en 1981, et fait quelques erreurs aux finances multipliant les déficits. Les autres États européens souhaitaient déjà une monnaie commune à l’époque. On a créé à cette époque le Système Monétaire Européen (SME), que la presse nommait Serpent Monétaire Européen. Les monnaies des différents devaient en effet rester entre un plafond et un plancher dans leur valeur. Mitterrand arrive au pouvoir, et le déficit est crevé, le franc est dévalué par trois fois, perçant le plancher du SME. Arrive alors le tournant de la rigueur en 83/84. Mitterrand, lors du Conseil interministériel, annonce un changement de plan. L’Etat maintenait artificiellement en vie des industries dans le Nord et dans l’Est comme les mines du Nord ou les forges alsaciennes. Aucun texte ne permet au Président de faire cela, mais son poids politique peut.

• Chirac : Désintéressé par les problèmes financiers. Sa seule déclaration publique sur la finance est “Je décide, il exécute” a déclaré Chirac lorsque Sarkozy, son MF, avait annoncé qu’il fallait rogner le budget de la défense, quelques jours avant le 14 Juillet. #Clash

• Sarkozy : Peu interventionniste.

• Hollande : De formation, Magistrat de la Cour des Comptes, il n’a pas non plus été interventionniste. Il souhaitait respecter les critères de Maastricht.

Paragraphe 2 - Préparation du budget

Elle se divise en plusieurs phases.

A - Programmation pluriannuelle soumise à Bruxelles

Le Pacte de Croissance et de Stabilité (PSC) adopté lors du sommet de chefs européens à Amsterdam en juin 1997, surnommé Traité d’Amsterdam de 1997, établit cette programmation triennale.

Le PSC a prévu que les États membres de l’UE devraient chaque année adresser une projection sur trois ans de leurs finances publiques à la Commission de Bruxelles qui inclurait également les recettes et dépenses de l’Etat, les dépenses de la sécurité sociale (Qui sont des organismes privés qui gèrent un SP), les finances locales des Collectivités locales. Bruxelles compare ainsi avec la limite de 3% de déficit du PIB fixée par la France à Maastricht en 1992.

B - Programmation pluriannuelle interne

La révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 a rajouté une nouvelle catégorie de loi à l’article 34 de la Constitution, la “loi de programmation de finances publiques”, LPFP. Ces textes s’inscrivent “dans un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques”.

Ces LPFP permettent au Parlement de fixer une Stratégie Nationale de Finances Publiques. On fixe sur trois ans des objectifs en matière de finance de l'état, des collectivités locales, et de la sécurité sociale”. Cela rappelle le document de Bruxelles, mais dans les faits le document interne est plus contraignant car c’est une loi et pas un simple dossier.

Cette loi est parfois nommée “Budget triennal des finances publiques”, un mensonge car on applique l’annualité du budget, principe constitutionnel. La LFI engage, mais pas cette LPFP qui n’engage personne.

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