Le pouvoir réglementaire en France : unité ou diversité ?

LE POUVOIR REGLEMENTAIRE EN FRANCE : UNITE OU DIVERSITE ?

« L’abondance est le fruit d’une bonne administration » disait Jean Jaurès.

Le droit administratif est la branche du droit qui traite des droits et des obligations de l’administration, ainsi que de l’organisation et du fonctionnement des organismes publics qui ne relèvent pas du pouvoir législatif ou de l’autorité judiciaire.

Le pouvoir qui lui est associé est le règlementaire. Celui-ci est définit comme le pouvoir dont disposent les autorités exécutives et administratives de prendre unilatéralement, sans accord des destinataires, des actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles. Ce pouvoir se voit transféré à des échelons locaux par la politique de décentralisation, permettant de placer les responsabilités au niveau le plus adapté.

Depuis toujours, le pouvoir règlementaire est détenu de manière centrale, par le chef de l’Etat. En effet, avant la révolution de 1789, le Roi possédait tous les pouvoirs, judiciaire, législatif, règlementaire. Mais déjà, ces monarques déléguaient certaines de leurs compétences, non par charité, mais par manque de temps, d’impatience. La révolution française consacre la supériorité de la loi sur le règlement. En théorie, le pouvoir règlementaire n’eut pas sa place dans les textes mais la pratique démontre qu’il est important d’édicter des règlementations. Depuis le XIXème siècle, notamment avec la loi du 28 pluviôse an VIII créant les préfets, le pouvoir règlementaire connait un grand développement, vers une direction de décentralisation. Cette montée connait quelques obstacles comme le régime de Vichy, qui réaffirme le principe de l’Etat centralisé. Après la consécration dans la Constitution d’un titre spécifique consacré aux collectivités territoriales, le pouvoir règlementaire connait un grand morcellement aux échelons inférieurs, consacré en trois actes.  

Aujourd’hui, la dernière loi importante remonte au 7 aout 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Depuis toujours, bien qu’il ne fût pas qualifié auparavant, ce débat entre unité et diversité du pouvoir règlementaire a posé problème et a causé de nombreuses modifications d’organisation. Cependant, la réelle volonté de déléguer, ou transférer ses pouvoirs, débute en 1800. Depuis, toutes les lois sont le résultat d’expérimentations, de rétractations, aboutissant aujourd’hui à notre organisation administrative, « décentralisée », comme le précise l’article 1er de la Constitution.

La question est alors de savoir si le principe de décentralisation affirmé dans la Constitution invoque obligatoirement une diversité du pouvoir règlementaire ou si celui-ci parvient à garder son unité de principe.

Nous verrons dans une première partie que l’histoire française a laissé des traces en pourvoyant un pouvoir règlementaire unifié, et une unité de principe consacrée dans la Constitution. Puis, dans un deuxième temps, nous qualifierons le pluralisme du pouvoir règlementaire aujourd’hui : le pouvoir règlementaire spécialisé.

1. L’unité de principe marquée cependant d’une déconcentration

Le pouvoir exécutif a toujours été en possession, du moins en théorie du pouvoir règlementaire. L’histoire fut longue et fastidieuse pour arriver à l’organisation actuelle : le partage du pouvoir règlementaire entre le président et le Premier Ministre. Cette répartition permet de contrôler les abus de pouvoir, dont il a toujours été question. Nous développerons ces idées en décrivant le pouvoir règlementaire des services centraux de l’Etat, puis montrerons que les membres de l’exécutif délèguent certaines compétences à d’autres services.

1. Bicéphalisme du pouvoir règlementaire général :

Il est régulièrement dit que le Président est le détenteur du pouvoir règlementaire. Dans l’histoire, avant la révolution, le chef de l’Etat était en effet en possession de tous les pouvoirs. Il dirigeait la législation, ainsi que l’exécutif, bien qu’il existât certains conseils pour l’aider à gérer. Avec le temps, le Roi entretenait de moins en moins le pouvoir législatif, l’abandonnant involontairement aux mains des parlements de l’ancien régime. Puis, arrive l’idée de la séparation du domaine de la loi et du règlement, qui débute par l’Edit de saint Germain de 1641, interdisant aux parlements d’avoir connaissance des affaires de l’Etat. Depuis, le droit administratif est toujours en construction. Mais, cette idée instaure l’autonomie du pouvoir règlementaire quant au domaine de la loi. A partir de cet Edit, l’histoire de la France et ses lois n’ont fait que répéter ce principe, avec certaines rétractations, mais personnes ne parvint à le faire disparaitre. La Constitution de 1958 instaure dans son article 37 une réelle indépendance du domaine règlementaire, en affirmant que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». A partir de là, le pouvoir règlementaire se doit d’être confié à des acteurs importants, qui le protégeront. Il est difficile d’imaginer qu’une seule personne puisse le gérer, d’autant qu’il représente désormais une grande importance, à côté du pouvoir législatif.

Notre Constitution marque une réelle rupture avec les conceptions antérieures. Celles-ci considéraient que le chef de l’Etat devait être le détenteur de tous les pouvoirs. La Constitution instaure un partage du pouvoir règlementaire entre les membres de l’exécutif : le président et le premier ministre.

Le président dispose d’un pouvoir règlementaire seulement pendant les périodes exceptionnelles déterminées à l’article 16 de la Constitution. En dehors de cette période, il bénéficie d’un pouvoir résiduel et non de droit commun comme le premier ministre. L’article 13 pose les limites de ce pouvoir : « le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministre ». La jurisprudence y ajoute des informations. L’arrêt SICARD de 1962 du Conseil d’Etat décide que l’incompétence du président à signer des décrets ou ordonnances non délibérés en Conseil des Ministres, pouvait être régularisée si le premier ministre signait le décret en question. L’arrêt Meyet précise aussi qu’il peut décider des décrets devant être assignés en Conseil des Ministres. Enfin, s’il le souhaite, le président peut restituer sa compétence au premier ministre, selon l’arrêt COLLAS.

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