Les finances publiques françaises entre annualité et pluri-annualité

Séance n°8 – LES FINANCES PUBLIQUES FRANCAISES ENTRE ANNUALITÉ ET PLURIANNUALITÉ

L'article 1er de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « les lois de finances, déterminent pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État » et précise que « l'exercice s'étend sur une année civile ». Cette précision consacre un important principe budgétaire : L'annualité. En raison des limites de celui ci, un nouveau schéma a été appliqué à la préparation du budget instaurant une trajectoire financière non plus sur une année mais sur plusieurs années. Le site de la performance publique en fait état et décrit les différentes étapes et modalités que comporte la programmation pluriannuelle. La création de ces dispositifs ne remettent en cause le principe de l'annualité, mais pallie seulement a sa « rigidité ». En effet, ce principe induit que le budget est voté chaque année et pour une année par le Parlement et bien évidemment que le gouvernement l'exécute lui aussi dans ce laps de temps. L'annualité constitue depuis plusieurs siècles une tradition de l'histoire budgétaire étant né en Grande Bretagne d'un conflit entre le roi et le parlement et par la suite importé par Louis XVIII en même temps que le régime parlementaire. Ce fondement politique a perpétué l'annualité par la suite car une année constitue une période stable et permet au Parlement de garder un contrôle efficace sur le Gouvernement agissant dans la contrainte du temps imposé. Malgré tout ses fondements solides, l'annualité a souvent été remise en cause en raison de différents facteurs. Tout d'abord, le cadre d'opération infra annuel est trop court pour certaines opérations de dépenses qui ne peuvent pas être effectuées en un an. De plus, les textes communautaires imposent aux états de faire connaître annuellement à Bruxelles un programme de stabilité sur trois ans. Selon Michel Bouvier : « La conjugaison des impératifs financiers, principalement liés à un endettement plus qu'excessif ainsi qu'aux contraintes européennes, (…) ont permis d'aboutir en 2008 à la création de dispositifs qui ne remettent pas en cause le principe de l'annualité », ou autrement dit a la mise de place de la pluriannualité.

Des lors, en quoi la gestion pluriannuelle du budget « laisse espérer un assainissement des finances publiques » ? La gestion pluriannuelle constitue une moyen d'atteindre l'équilibre car elle permet de s'aligner sur les exigences de l'Union européenne ainsi que de la LOLF mais aussi parce qu'une gestion sur le long terme concède aux décideurs comme aux gestionnaires le temps nécessaire pour agir dans les meilleures conditions. Nous étudierons dans un premier temps, les enjeux de la mise en place du cadre pluriannuel (I) et dans un second temps, la gestion sur le long terme des Finances Publiques (II).

I) Les enjeux de la mise en place de la gestion Pluriannuelle

L’introduction de la pluriannualité dans notre procédure budgétaire constitue une réponse à l'élaboration du budget imposé par l'Union européenne (A) ainsi qu'une nouvelle étape dans l’approfondissement de la logique de modernisation de la gestion publique introduite par la LOLF (B).

A) Les exigences de l'Union économique et monétaire

L'union économique et monétaire constitue un facteur déterminant pour la mise en œuvre de la pluriannualité dans la procédure budgétaire.

En effet, le Traité de Maastricht de 1992 a instauré des critères de convergence, renforcés lors du Conseil européen D'Amsterdam du 17 juin 1997, qui doivent être respectés par les États membres de la zone euro sous peine d’avertissements et de sanctions. Ils imposent la maîtrise de l'inflation, de la dette publique et du déficit public, la stabilité du taux de change et la convergence des taux d'intérêts.

Dans le cadre de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires afin de ne pas s'écarter des objectifs de l'Union économique et monétaire, les pays se doivent de présenter des «  programmes de stabilité pluriannuels ».

Ils sont transmis par tous les membres de l’Union européenne chaque année à Bruxelles avant décembre et projettent l’état des finances publiques à moyen terme. Cependant, la présentation de ces programmes de stabilité s'articulent difficilement avec le vote de la loi de finances par le Parlement. Le programme de stabilité ne correspond pas avec le calendrier parlementaire. Les projets de loi de finances sont préparés " au vu des orientations définies par le programme de stabilité " mais force est de constater que les dates ne coïncident pas. Selon Alain Lambert « L'actualisation de ce programme a en effet lieu fin décembre, à un moment où les paramètres du projet de loi de finances de l'année suivante ne peuvent plus être modifiés. Ce décalage dans le temps des deux exercices rend un renvoi trop

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