La propriété publique

Droit administratif des biens

Bibliographie :

- Droit administratif général de R.Chapus

- DA des biens de Philippe Godfrin et Michelle De Goff, édition Armand Colin

- DA des biens de Norbert Foulkuuiel, édition Lexis Nexis

- DA des biens de Gilbert Gaudemet, LGDJ

- DA des biens de Sabine Boussard et Christophe Le Berre, Lextenso

- DA des biens de Jacqueline Morand-Deviller, édition Montchrestien

- DA des biens d’Auby, Bon et Teneyre, édition Dalloz

Partie première : la propriété publique

La propriété publique, s’appelait jusqu’à 2006 « domaine ». Après 2006, la construction du droit de la propriété publique s’effectue autour d’une distinction de base qui est le domaine publique et du domaine privé : les propriétés publiques sont constituées par l’ensemble des biens et droits mobiliers et immobiliers appartenant aux personnes publiques, quel que soit leur forme. Le législateur a voulu ancrer le droit des biens des personnes publiques dans le régime du droit de propriété. Cela signifie qu’il y a un rapprochement entre le régime des biens des personnes publiques et celui des personnes privées. Il y a donc un mouvement de «patrimonalisation» des biens. 2006 est la date de l’édiction de l’ordonnance du 21 avril 2006 d’un code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Pourquoi est-on passé du « domaine » à la propriété publique (partiellement car la notion de « domaine » est toujours utilisée à quelques endroits du Code) ? Car les biens des personnes publiques sont de plus en plus gérés comme els biens des personnes privées. Domaine vient du latin dominus, domini (littéralement, le « maître de maison »). Cela renvoi ainsi aux prérogatives de puissance (publique). Les personnes publiques sont différentes des personnes privées car elles sont soumises au droit de la propriété publique et non privée. Il reste donc une grande spécificité du droit des biens des personnes publiques. En effet, les personnes publiques, lorsqu’elles sont propriétaires d’un bien, ne sont pas propriétaires pour elles-mêmes mais parce qu’elles ont des missions d’intérêt général. Leurs biens sont ainsi à usage du public et utilisés pour les services publics. La jurisprudence Blanco - arrêt TC du 8 février Blanco - indique que selon le Code Civil (CC), la responsabilité ne s’applique pas directement aux personnes publiques. On pourrait dire la même chose pour le droit des biens des personnes publiques. Les biens peuvent être des biens publics pendant un certain temps et peuvent aussi être utilisés différemment : il arrive alors que certains biens donnés pour des missions de service public n’aient pas de finalité publique à certains moments. Ce particularisme est par ailleurs, qu’à l’intérieur des propriétés publiques depuis fort longtemps, opérée par une distinction entre le domaine public et le domaine privé. Fait partie du domaine public les biens qui ont une affectation publique, c’est-à-dire le concours à l’intérêt général, et qui servent aux missions de service public. Les autres biens, eux, sont dans le domaine privé.

Cette distinction a été controversée : certains auteurs, très minoritaires, comme Léon Duguit de la faculté de Bordeaux l’ont critiqué. En effet, pour eux, tous les biens ont une finalité publique car ils appartiennent à une personne publique. Il n’y aurait pas deux domaines mais en réalité une échelle de domanialité : les différents biens des personnes publiques sont plus ou moins exorbitants. Cette critique n’a jamais été reprise par la jurisprudence ni par les lois et règlements. Deux arguments :

- Il y a bien deux régimes vraiment distincts.

- L’Etat, comme les autres personnes morales, a deux apparences : le fait qu’il représente un groupe. A ce titre, il doit avoir des missions publiques et donc des biens mis aux services de ces missions. De fait, les personnes morales ont un patrimoine propre pour elles seules. En effet, comme elles ont une personnalité juridique et qu’elles ont des besoins spécifiques, elles ont une logique corporative.

Le domaine public n’existe pas par nature. Il est lié par la constitution d’un Etat. Le domaine public est donc un domaine culturel. En conséquence, la grande différence entre les deux domaines se situe au niveau du régime juridique. Cette distinction a été illustrée dans un arrêt CE ass du 23 octobre 1998 EDF. Dans cet arrêt, il s’agissait de déterminer la domanialité, publique ou privée, des biens d’EDF (qui, à l’époque, était une personne publique). Les biens lui appartenaient et avaient une affectation publique mais étaient aliénables. Or, la caractéristique des biens du domaine public est qu’ils sont inaliénables. Ainsi, les biens d’EDF ont été considérés comme faisant partie du domaine privé.

L’originalité de la domanialité publique est qu’elle le gère pour le bien commun, pour le service pubic, qui contrairement aux biens appropriés par des particuliers, des biens qui ne sont pas réservés aux propriétaires. Ce sont des biens qui sont à disposition des tiers. R.Capitant considérait que ce qui caractérisait les biens domaniaux publics était l’affectation des biens publics. Au départ, le régime du domaine public apparait dans le CC - art.538 et suivants - qui définissaient les biens spéciaux. Ils parlaient de l’existence du domaine mais n’en définissaient pas le régime. Le droit domanial va être construit ensuite par la jurisprudence du CE.

- En 1957, il y a eu une codification concernant le domaine de l’Etat : le code du domaine de l’Etat.

- En 2006, fut élaboré par une ordonnance le CG3P. Cette codification n’est pas une codification à droit constant, c’est-à-dire qu’il n’y a pas eu des reprises des codes du domaine de l’Etat et de la jurisprudence, même si ces textes ont servi de base. Il n’y a que sur quelques points que le CGPPP innove : les articles 538 et suivants du C.Civ sont abrogés. Dans d’autres codes, on retrouve des éléments du régime du domaine publique - cf. code de la voirie, code de l’environnement…

A la WWII, ce qui dominait dans le DP était la préoccupation policière. Il s’agissait d’assurer l’ordre

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