Les politiques industrielles dans le contexte de la mondialisation

En janvier 2014, le gouvernement français a présenté sa nouvelle stratégie de l’Etat actionnaire. Celle-ci

repose sur plusieurs piliers complémentaires. L’Etat, à travers l’Agence des participations de l’Etat, a d’abord vocation à investir dans des secteurs à forte intensité capitalistique et ayant un intérêt particulier pour l’indépendance et la défense nationale. Dans le même temps, les règles européennes en matière d’aides d’Etat lui imposent de n’intervenir qu’en tant qu’actionnaire prudent et avisé. La combinaison des deux obligations montre l’évolution progressive de l’Etat actionnaire, passé d’Etat producteur à l’Etat stratège : s’il est toujours utile pour pallier certaines imperfections de marché, notamment la difficulté de trouver des investisseurs à suffisamment long terme pour de telles entreprises, son intervention doit se borner au strict nécessaire et non déguiser en financement permanent.

L’Etat actionnaire constitue l’un des aspects des politiques industrielles, qui désignent l’ensemble des

impulsions données par l’Etat visant à développer des secteurs innovants et à renforcer la compétitivité de l’industrie nationale qui, selon l’INSEE, regroupe les activités qui combinent des facteurs de production afin de fabriquer des biens destinés au marché. Le contexte de mondialisation semble à première vue devoir accroître l’utilité et l’effectivité de la politique industrielle. Le processus d’accroissement du volume des échanges à l’échelle mondiale et d’interpénétration des marchés de capitaux place, de façon croissante, les industries de divers pays en concurrence, et rend la compétitivité du pays particulièrement déterminante pour leur croissance. Dès lors, le soutien d’un Etat à une entreprise peut constituer un élément-clé lui permettant d’améliorer ses parts de marché. Mais un tel mécanisme est, par nature, non coopératif, et peu inciter à des surenchères coûteuses en matière de subventions nationales.

Pour que l’ouverture au libre-échange ne conduise pas à la multiplication de politiques industrielles

mutuellement désavantageuses, les Etats ont été conduits, dans le cadre des négociations commerciales qui ont accompagné et encourage le processus de mondialisation, à limiter l’emploi des politiques industrielles sectorielles, mais aussi à règlementer d’autres aspects de la politique industrielle, notamment la propriété intellectuelle, afin de décourager les politiques non coopératives. La politique industrielle, en tant qu’outil de développement d’un environnement propice à la maturation de filières innovantes, n’a pourtant sans doute pas perdu toute sa pertinence, non seulement pour pallier certaines défaillances de marché, mais aussi pour subventionner certaines activités ayant des fortes externalités positives, y compris internationales.

Les politiques industrielles peuvent-elle utilement encourager la création d’un cadre innovant et

dynamique pour les industries des différents pays dans le cadre de la mondialisation sans générer d’inefficiences productives liées au caractère non comparatif des stratégies de filières ?

Les politiques industrielles sont particulièrement sollicitées pour répondre à la perte de compétitivité de

certains secteurs dans un contexte de concurrence accrue, mais risquant, si elles sont généralisées, d’aboutir à des équilibres non coopératifs (I). A la faveur de la mondialisation, des politiques industrielles moins sectorielles et davantage centrées sur la promotion d’un cadre innovant ont vu le jour, et gagneraient à être renforcées, notamment par un meilleur ciblage des externalités transnationales (II).

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Afin de maintenir un degré élevé de compétitivité de leur industrie dans un contexte de concurrence accrue, les Etats ont exploité plusieurs modes d’intervention (A). Cependant, les politiques verticales sont fortement non coopératives et peuvent conduire à des inefficiences (B)

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Le processus de mondialisation est marqué, depuis les années 1970, par une progression particulièrement

dynamiques des échanges à l’échelle mondiale.

Durant les années 2000-2008, l’élasticité du commerce à l’activité a été supérieure à 2, avec un taux de croissance en volume de 5,3% par an. Si la dynamique de progression du commerce mondial a été ralentie depuis la crise, la reprise actuelle suggère une probable accélération en 2017, avec selon l’OMC (OMC, 2016, Examen du commerce mondial), une croissance en volume autour de 3,3%, contre 1,4% en 2016. Dans ce cadre, la part du commerce sur le PIB a augmenté dans l’ensemble des pays (24% en France), et la compétitivité des exportations est devenu un déterminant important de leur croissance. En France, selon l’INSEE, le commerce extérieur devrait freiner la croissance à hauteur de 0,3% en 2017, contre 0,6% en 2016.

Les entreprises nationales, notamment industrielles dans la mesure où les échanges de biens représentent encore près de 70% du commerce mondial, sont de manière croissante en compétition sur différents marchés avec des entreprises d’autres pays. Si une part de cette compétition se déroule avec les pays émergents sur les secteurs des biens à faible valeur ajoutée, la part importante de commerce intra-branche entre les pays développés (69% des échanges au sein de l’UE selon l’OMC, 2014) suggère que la concurrence se déroule d’abord entre ces derniers. Ainsi, seuls 17% des destructions d’emplois industriels sur la période 2000-2014 en France sont du fait de la concurrence des émergents. Dans ce cadre, les pays industrialisés réalisent des performances hétérogènes : si la France, comme l’Italie, ont perdu 42% de leur part de marché entre 1995 et 2013, l’Allemagne n’en a perdu que 21%, et l’Espagne a gardé une proportion stable (CAE, 2015, A la recherche des parts de marchés perdues). Les pays qui ont le mieux su tirer-partie de l’internationalisation des échanges semblent, à première vue, être ceux qui ont su renforcer leur spécialisation durant cette période : ainsi, les exportations allemandes dans les trois secteurs où

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