Le législateur Sous La Ve République

Le législateur est l'organe qui fait la loi et la donne au peuple. Comprise dans un sens organique et formel, la loi désigne un texte émanant du pouvoir législatif, se définissant par l'organe qui l'a produite, le Parlement, et par la procédure qui a permis son élaboration. La loi stricto sensu est donc l'acte voté par le Parlement qui se présente comme le législateur. Or le pouvoir législatif n'est pas le seul organe compétent pour édicter des normes écrites. D'une part, la Constitution de 1958 est venue rationaliser le Parlement en le plaçant en concurrence directe avec un exécutif renforcé, en sorte que l'élaboration de la loi se trouve désormais partagée, mais au profit d'un gouvernement qui peut s'assurer la mainmise de l'action législative. D'autre part, il convient de dépasser le cadre de la stricte législation nationale élaborée au niveau des organes centraux du pouvoir – gouvernement et Parlement. Car, dans un sens plus large, la loi désigne toute règle de droit d'origine étatique édictée sous la forme d'un texte écrit soumis à publication officielle. Il existe en ce sens de nombreuses variétés de normes écrites qui se trouvent hiérarchisées en fonction des divers organes dont elles émanent : la Constitution, les traités internationaux et le droit communautaire, la loi comprise dans son sens formel ainsi que les actes réglementaires qui ont valeur de loi, à savoir les ordonnances, et enfin, les décrets et arrêtés des autorités administratives et exécutives. Les normes sont désormais produites à des échelles différentes. En amont des instances nationales avec l'insertion du droit international et communautaire dans l'ordre juridique français, devenant une source majeure du droit de l'Hexagone. En aval, avec l'importance des normes réglementaires produites par les autorités locales issues de la décentralisation.

Dès lors, on ne peut plus parler du législateur unique mais des législateurs de la Vème République. Le Parlement n'est plus le seul dispensateur de la loi mais son rôle demeure néanmoins prépondérant dans la production de normes aux différentes échelles.

Qui fait la loi ?

Sous la Vème République, le Parlement voit son rôle de législateur amoindri dans la production des normes nationales face au gouvernement qui dispose des moyens juridiques et politiques d'imposer ces vues (I). Il se trouve encore concurrencé par les nouveaux acteurs décisionnels que sont les pouvoirs locaux mais surtout le super-législateur européen (II).

I. Le rôle amoindri du Parlement face à l'exécutif.

Le rôle du Parlement n'est plus aussi étendu que celui de ces prédécesseurs des IIIe et IVe Républiques. D'une part, le domaine de la loi est désormais strictement délimité et surveillé (A). D'autre part, le gouvernement dirige dans une large mesure le travail législatif du fait de l'importance des prérogatives dont il dispose à tous les stades de l'élaboration de la loi et qui se trouvent renforcées par le fait majoritaire (B).

A. Le domaine de la loi, délimité et surveillé

Sur la question de l'élaboration de la loi, la Constitution de la Vème République a instauré une grande nouveauté en énumérant limitativement le domaine de la loi en son article 34. Auparavant, il n'existait pas de limites à la compétence du Parlement qui pouvait légiférer dans tous les domaines. L'introduction du critère matériel en 1958 réduit les compétences du Parlement au domaine de l'article 34, tout le reste « tombant » dans le domaine réglementaire aux termes de l'article 37. Au coeur même de ce domaine de la loi fixé par l'article 34, une distinction s'établit entre deux premières listes des matières les plus « nobles » en lesquelles la loi « fixe les règles » et descend pour cela dans les détails (al.1 et 2) et une troisième série de matière pour lesquelles la loi se borne à déterminer les « principes fondamentaux » qui doivent ensuite être précisés par des règlements émanant de l'exécutif (al.3). La Constitution témoigne donc d'une volonté du constituant de réduire et d'encadrer le domaine d'action du Parlement en matière législative.

Ce découpage complexe du domaine de la loi ne trouve pas d'application dans les faits. D'une part, la limite entre « règles » et « principes » n'est pas fixée et ne présente de toute façon pas de justification en ce sens que le rôle du Parlement est toujours de fixer les grandes lignes sans se perdre dans une multitude de détails. D'autre part, si l'article 37 prévoit que la compétence réglementaire devient le droit commun, c'est négliger l'importance du domaine de la loi dont l'étendue est considérable - quant bien même elle se trouve limitée – puisqu'on trouve des dispositions du domaine de la loi au-delà de l'article 34 : articles 35, 36, 66-2, 72-2, 74, etc. L'intervention du Parlement dans le domaine réglementaire est donc fréquente et il n'existe finalement pas de matière en laquelle le Parlement ne puisse pas légiférer. C'est là la conséquence d'une complicité du gouvernement et du Conseil constitutionnel. Ce dernier, dans sa décision 82-143 DC Blocage des prix et revenus du 30 juillet 1982 a d'ailleurs considéré que ce n'était pas là motif d'inconstitutionnalité.

Le plus intrigant est ce que le gouvernement ne s'attache pas à défendre ardemment « son » domaine fixé par la Constitution. Les articles 41 et 37-al.2 lui confèrent pourtant les moyens de s'opposer à une immixtion du législatif. Mais concrètement, le gouvernement n'y a pas tellement intérêt. En effet, il préférera toujours que les dispositions de sa politique passent en forme de loi plutôt que de règlement car elles acquerront ainsi une autorité supérieure et seront plus difficiles à contester par les particuliers. L'entreprise de rationalisation du parlementarisme voulue par les constituants ne s'est pas opérée sur le terrain qu'ils avaient imaginé : c'est moins la limitation du domaine de la loi que l'apparition du fait majoritaire qui a permis de restreindre l'autonomie législative du Parlement à l'égard du gouvernement qui devient le pilote de la procédure législative.

B. L'étendue du pouvoir gouvernemental dans la procédure législative

Aux termes de l'article 39-al.1,

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