La Consécration Constitutionnelle Du Pouvir règlementaire Local

Sujet : La consécration constitutionnelle du pouvoir règlementaire local est elle de nature à remettre en cause le monopole normatif de l'état?

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La tendance du droit contemporain, malgré la centralisation, est à une certaine "dilution" du pouvoir règlementaire.

Selon les dispositions de l'article 1er de la Constitution, l'organisation de la France est "décentralisée".

Sous la IIIème et la IVème République, seuls le Président de la République et le président du Conseil détenaient respectivement le pouvoir réglementaire.Cependant, la Constitution de 1958 a introduit un certain bouleversement en ce qui concerne ce pouvoir. En effet, il y a eu une consécration constitutionnelle concernant les titulaires du pouvoir règlementaire.

Il convient de préciser que le pouvoir règlementaire est le pouvoir de prendre des règlements. S'il se distingue de la loi par son auteur, il lui est identique du point de vue matériel. C'est donc un acte normatif à portée générale et impersonnelle. C'est un acte qui s'adresse à une catégorie ouverte de personnes et peu importe qu'il s'agisse d'une situation unique très précisément désignée.

Le droit français se caractérise par l’extrême diversité des titulaires du pouvoir réglementaire. Il faut distinguer deux catégories de pouvoirs règlementaires. Il y a d'une part le pouvoir règlementaire général, qui peut s'exercer dans toutes les matières règlementaires et sur tout le territoire national. Ce dernier est assuré par le Premier Ministre et par le Président de la République. D'autre part, il y a les pouvoirs règlementaires spécialisés qui pour leur part, ne s'exercent que dans certaines matières ou sur certaines parties du territoire. Le débat réside ici dans les exigences opposées de l'unité de l'Etat et de son ordre normatif d'une part, et de l'autonomie des collectivités locales portée par le principe constitutionnel de libre administration d’autre part.

I Il semble ainsi opportun de se demander si le pouvoirréglementaire des autorités locales n'empiète t-il pas surcelui détenu jusqu'alors par l'Etat? Le monopolenormatif de l'état n’est il remit pas en cause?

Pour répondre à ces interrogations, nous verrons de prime ‘abord que malgré la reconnaissance progressive d’un pouvoir réglementaire spécialisé (I), il y a en France une certaine hégémonie du pouvoir réglementaire général (II).

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La reconnaissance progressive d'un pouvoir réglementaire spécialisé

La reconnaissance du pouvoir réglementaire spécialisé fut à l’origine de la reconnaissance d’un pouvoir normatif local qui trouve ses racines dans deshabilitations législatives (A). Elle s’exerce ainsi par les collectivités locales décentralisées selon les dispositions prévues par la loi (B).

. A- La reconnaissance d’un pouvoir normatif local fondé sur des habilitations législatives

Le pouvoir réglementaire local est le pouvoir reconnu à des autorités administratives de prendre des mesures à caractère général. Pour certains, l’année 1936 est l’année de sa consécration.

Sous l’empire des lois constitutionnelles de 1875, comme sous l’empire de la Constitution de 1946 ou celle de 1958, ni les ministres, ni les élus locaux ne sont investis du pouvoir réglementaire. Celui-ci est en effet attribué soit au chef de l’État (IIIe République), soit au chef du gouvernement (IVe République), soit, enfin, au chef du gouvernement sous réserve des prérogatives reconnues au chef de l’État.

Par un arrêt en date du 7 février 1936, dit arrêt Jamart, le conseil d’Etat indique que « même dans le cas où les ministres ne tiennent, d’aucune disposition législative, un pouvoir règlementaire, il leur appartient, comme àtout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité ».

Cet arrêt du conseil d’Etat consacre ainsi un pouvoir réglementaire fondé sur la nécessité d’un fonctionnement régulier des services public en préconisant que toute autorité doit disposer des moyens nécessaires à cet accomplissement.

Outre les ministres, sont « chefs de service » toutes les autorités administratives qui ont un pouvoir hiérarchique, c’est le cas par exemple du Maire (arrêt du 25 juin 1975), d’un directeur d’établissement public, ou encore d’un directeur des services de l’Etat.

En ce qui concerne les autorités des collectivités territoriales, il y a eu une consécration constitutionnelle. En effet, le nouvel article 72 de la Constitution tel qu’il résulte de la réforme de 2003 précise que les collectivités « disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Cette réforme constitutionnelle confirme le fondement constitutionnel et législatif du pouvoir réglementaire local. En même temps, elle reconnait explicitement son existence pour la première fois.

Auparavant, même en l’absence de textes le précisant, certains estimaient tout de même que le pouvoir réglementaire local à toujours existé ; le pouvoir de police administrative du Maire en est un exemple. Aussi, déjà en 2002, le Conseil constitutionnel l’avait reconnu implicitement dans sa décision du 17 janvier sur la Corse. Il a jugé à l’époque que le pouvoir réglementaire local résulte des dispositions de l’article 72-2 de la Constitution qui prévoyait que « les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».

A son tour, le Conseil d’Etat avait reconnu l’existence d’un pouvoir règlementaire des autorités locales décentralisées sur des objets particuliers. En effet, en application de la jurisprudence Dehaene du 7 juillet 1950, il avait reconnu au Maire une compétence pour édicter des mesures restreignant l’exercice du droit de grève par les agents communaux lorsque « ces mesures (…) sont proportionnées à la préservation de la sécurité des personnes (…) ».

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