Rapports Entre Le Président De La République Et Le Premier Ministre

Les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre     Par François Wavelet      Dans le cadre de cette demi-journée d'études consacrée au projet de réforme constitutionnelle pour la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la cinquième République, il nous revient d'aborder la question des rapports entre le Président de la République et le Premier ministre. Il s'agit d'un thème classique de l'étude des institutions de la cinquième République mais aussi et surtout d'un thème assez large et général. Aussi ne saurait-il être question dans la présente contribution de traiter de l'ensemble des problématiques afférentes aux rapports entre les deux têtes de l'exécutif. Il nous fallait faire un choix quant aux questions que nous souhaitions aborder et ce choix s'est porté sur certaines des modifications les plus emblématiques proposées dans le rapport remis au Président de la République le 29 octobre 2007 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la cinquième République, présidé par Edouard Balladur. Il s'agit, d'une part, des propositions 1 et 2 visant à clarifier les rôles respectifs du Président de la République et du Premier ministre et, d'autre part, de la proposition 5 visant à permettre au chef de l'Etat de s'adresser personnellement devant le Parlement. Cette seconde question peut a priori paraître sans lien avec le sujet de notre intervention mais nous verrons qu'il n'en est rien.    Notre propos consiste ici à présenter de manière synthétique les deux questions que nous venons d'évoquer en commençant par celle de la clarification des rôles respectifs du Président de la République et du Premier ministre.   I : La répartition des rôles entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de définition de la politique de la nation    Nous aborderons cette question en rappelant les raisons qui ont conduit à vouloir clarifier ces rôles avant de revenir sur la raison essentielle qui a conduit à renoncer à la modification envisagée.   A : Les raisons ayant conduit à proposer la modification des articles 5 et 20    La raison essentielle qui a conduit à vouloir clarifier les rôles respectifs du Président de la République et du Premier ministre et à modifier ainsi les articles 5 et 20 de la Constitution réside dans le constat d'une prépondérance du chef de l'Etat dans le jeu des institutions de la cinquième République.   Dès 1958 et surtout depuis la réforme de 1962 lui conférant une légitimité populaire, le Président de la République est en effet devenu la clé de voûte des institutions. Son importance est devenue telle que contrairement à la lettre des articles 5 et 20 de la Constitution c'est lui qui, en période de concordance des majorités, détermine effectivement la politique de la nation. Cela a pour conséquence de reléguer le Premier ministre à un rôle de « collaborateur ». Celui-ci, pris en quelque sorte entre le Président de la République et l'Assemblée nationale devant laquelle il est responsable, occupe alors une « position en réalité mal définie », alors même que l'article 20 lui confie le rôle de déterminer et de conduire la politique de la nation. En raison de cette distorsion entre le droit et la pratique, le partage des rôles entre le Président de la République et le Premier ministre a toujours été ambigu. Le Comité Balladur a donc pensé « que le moment était venu de rompre avec l'équivoque, ce qui aurait pour avantage de donner une plus juste image de la réalité ». La clarification paraissait d'autant plus nécessaire que la pratique actuelle est confortée par l'instauration du quinquennat et la synchronisation du calendrier entre les élections présidentielle et législatives, qui ont renforcé par là la présidentialisation du régime. Toutes ces raisons ont donc conduit à vouloir adapter le texte constitutionnel en rendant celui-ci conforme à la pratique.   Les propositions de clarification visaient donc à prendre acte de la prééminence du Président de la République. Elles consistaient à ajouter un nouvel alinéa à l'article 5 (« il définit la politique de la nation ») et à modifier l'article 20 pour supprimer le terme « détermine » et laisser le premier alinéa ainsi  rédigé : « il conduit la politique de la nation ». Cela étant il n'a pas échappé au Comité qu'une telle rédaction correspondrait à la pratique de la cinquième République uniquement en cas de concordance des majorités et qu'elle pourrait s'avérer « d'application délicate dans le cas d'une nouvelle cohabitation ». Il a donc cherché à limiter les possibilités de cohabitation en proposant notamment que les élections législatives soient organisées le jour du second tour de l'élection présidentielle. Cependant force est de constater que la simultanéité des élections présidentielle et législatives n'est pas pleinement suffisante pour éviter le risque de cohabitation. Pour supprimer totalement ce risque, il y avait alors deux options radicales qui ont fait débat et qui n'ont finalement pas été retenues. La première consistait à opter pour un régime purement parlementaire. La seconde option consistait à opter pour un régime de nature clairement présidentielle. Cependant un retour à un régime parlementaire classique ou un basculement vers un régime présidentiel n'était pas possible pour des raisons diverses difficilement surmontables. Il fallait donc prendre acte de l'existence en France de deux sources de légitimité et composer dès lors avec ces données.   A la suite de ces constatations et après avoir hésité, le comité a tout de même souhaité procéder à une actualisation et à une clarification des articles 5 et 20, les cas de concordance des majorités demeurant tout de même l'hypothèse la plus probable. Toutefois dans sa lettre du 12 novembre 2007, tenant compte de multiples facteurs, le Président de la République n'a pas souhaité que ces propositions soient reprises dans le projet de loi constitutionnelle.   B : Les raisons ayant conduit à ne pas retenir la modification des articles 5 et 20   Le chef de l'Etat a justifié son changement de position en expliquant que « dès lors qu'un changement de régime est écarté, toute modification de la rédaction actuelle me parait en effet présenter plus d'inconvénients que d'avantages ». Quels sont donc ces inconvénients ? Pour notre part nous en voyons trois, de nature institutionnelle, symbolique et politique. Cependant seul le premier de ces inconvénients nous retiendra ici car il est le

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