Procédure administrative

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LECON 1 – LE PRINCIPE DE LEGALITE : PROGRES OU DECLIN DU FORMALISME DANS LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE

Introduction

Il y a plusieurs manières de concevoir l’élaboration des normes. Certains auteurs considèrent qu’il faut se limiter à édicter des règles de forme. Pour d’autres théoriciens, les règles de forme représentent la conception que l’on avait du droit au XVIII° siècle. Ils considèrent que les règles de forme sont aussi importantes que les règles de fond.

Cette égalité de valeur entre deux catégories de règles a tendance à être perdue de vue, alors que du point de vue de la hiérarchie des normes, aucune différence n’est faite sur une loi régissant le fond ou la forme. Cela conduirait à faire valoir une règle de fond d’origine réglementaire sur une règle de forme d’origine législative. Il n’y a pas de dichotomie entre la forme et le fond, il y a un lien entre la forme et le fond : la forme sert au fond.

Normalement, la règle de forme devrait être sanctionnée dans les mêmes conditions que les règles de fond. En droit administratif, la sanction d’une illégalité de forme ou de fond est l’annulation de l’acte administratif dans le cadre du recours pour excès de pouvoir ou la condamnation de l’auteur de l’illégalité dans le cadre du contentieux indemnitaire. Cette idée selon laquelle on sanctionne l’illégalité de forme comme l’illégalité de fond a perdu de sa valeur, elle a été perdue de vue par certaines juridictions et, en premier lieu, par le Conseil d’Etat.

Pour le Conseil d’Etat, le principe de sécurité juridique justifie que, dans certains cas, on ne sanctionne pas la violation d’une règle de procédure. Cette affirmation de l’importance accrue du principe de sécurité juridique est intervenue par une décision Czabaj (CE, 13 juillet 2016) selon laquelle le principe de sécurité juridique conduit à ce que, lorsque les délais de recours ne sont pas opposables au requérant, ce dernier ne puisse pas contester une décision administrative au-delà d’un an. En effet, dans un souci de stabilité de l’ordre juridique, le Conseil d’Etat considère que l’on ne peut pas contester perpétuellement une décision administrative, que l’on doit le faire dans un délai d’un an.

La liberté jurisprudentielle dont fait preuve le Conseil d’Etat est importante, on peut la critiquer car cela conduit le juge administratif à créer des règles en dehors de tout texte, y compris des règles de procédure. Par exemple, c’est le Conseil d’Etat qui a créé une procédure de transaction juridictionnelle. Cette liberté jurisprudentielle est donc critiquée par la doctrine universitaire car certains pensent qu’il faut, au minimum, avoir un texte à interpréter pour créer des règles de procédure.

En outre, en disant cela, le Conseil d’Etat choisit la sécurité juridique d’une partie uniquement. Dans l’affaire Czabaj, le Conseil d’Etat fait primer ce principe au bénéfice de l’administration et non au bénéfice de l’administré. On peut au contraire estimer que la première sécurité juridique, c’est le respect du principe de légalité. Ces critiques ont conduit le Conseil d’Etat à avoir une position plus équilibrée.

Certains avaient été tentés de transposer la jurisprudence Czabaj dans le domaine de la responsabilité administrative. Lorsqu’une personne est victime d’un dommage, cette dernière doit s’adresser à l’administration. L’administration peut rejeter la réclamation par un rejet explicite en expliquant les motifs de ce rejet. Mais il peut aussi s’agir d’un rejet implicite, passé un certain délai. Suite à un tel rejet, le requérant pourra saisir le tribunal administratif. Or, si l’administration n’a pas indiqué quel tribunal le requérant devait saisir et dans quel délai, on retombe dans la question de l’inopposabilité. Peut-on alors appliquer la jurisprudence Czabaj ? Cette question est remontée jusqu’au Conseil d’Etat qui, dans une décision, a jugé que le principe de sécurité juridique, pour ce qui concerne le contentieux de la responsabilité de l’administration, est mis en œuvre par les textes qui organisent la prescription. Ce texte qui encadre la prescription est une loi de 1968 qui prévoit une prescription quadriennale. La réponse du Conseil d’Etat est donc très équilibrée : il regarde ce que dit le texte, plutôt que de créer une jurisprudence. Cette position restreint la possibilité pour un juge administratif de condamner l’administration ou d’annuler un acte administratif.

Mais cette tendance à vouloir limiter les possibilités de recours s’est manifestée par un arrêt Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT rendu le 18 mai 2018.

On peut contester la légalité d’un acte administratif par voie d’action ou par voie d’exception. L’exception d’illégalité, autrefois, était perpétuelle, sans condition de délai. Cela signifie que l’on pouvait, à tout moment, invoquer l’illégalité d’un texte réglementaire, jusqu’à l’intervention de la décision d’Assemblée du 18 mai 2018. Auparavant, lorsqu’un administré constatait qu’un texte réglementaire était illégal, il avait deux possibilités :

• soit en demander l’annulation mais, dans certains cas, le délai de recours (2 mois) ayant expiré, cette possibilité sera fermée ;
• soit demander à l’administration l’abrogation de l’acte réglementaire. L’administration peut alors accepter, rejeter explicitement ou rejeter implicitement à l’expiration d’un certain délai. Cette décision implicite de rejet peut alors être contestée devant le juge administratif par le biais d’un recours pour excès de pouvoir.

On a restreint cette possibilité dans l’arrêt CFDT car, au nom du principe de sécurité juridique, le Conseil d’Etat a jugé que l’on peut toujours contester, sans condition de délai, la légalité d’un acte réglementaire mais que cela ne peut pas se faire par tout moyen. Il exclut que l’on puisse invoquer les vices de forme et les vices de procédure à l’appui de l’exception d’illégalité d’un acte réglementaire lorsque le délai de recours contre cet acte a expiré. Le Conseil d’Etat prévoit tout de même deux exceptions. En effet, on peut toujours contester la compétence de l’auteur de l’acte et invoquer le détournement de pouvoir, c’est-à-dire l’utilisation par l’administration de son pouvoir à d’autres fins que celles en vue desquelles son pouvoir a été institué.

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