Les actes du gouvernement

D’après le professeur G. Dufour «  ce qui fait l’acte de gouvernement c’est le but que se propose son auteur. L’acte qui a pour but de défendre la société prise en elle-même, ou personnifiée dans le gouvernement contre ses ennemis intérieurs ou extérieurs avoués ou cachées, présents ou à venir, voilà l’acte de gouvernement » (traité général de droit administratif appliqué). Cette théorie de l’acte de gouvernement établie à la fin du XIX se limite ici par le but et l’auteur de celui-ci mais sa définition a été mainte fois revisitée par la doctrine et la jurisprudence.

Les actes administratifs sont aujourd’hui susceptibles de faire l’objet d’un recours devant la juridiction de rigueur. Ce contrôle semble évident en raison de l’ampleur du pouvoir de décision dont dispose l’administration dans notre société. Il existe néanmoins un autre type d’acte ayant une portée publique (aussi bien au plan nationale qu’internationale) mais qui du fait de sa nature ne peut faire l’objet d’un recours. Il s’agit des actes gouvernementaux. Ces actes d’un point de vue historique sont nés de l’Edit  de Saint Germain-En-Laye de 1641. Cet édit avait été pris par Louis XII, il avait pour but de limiter le droit de remontrance des parlementaires. En effet, le roi jugeait que le Parlement s’immisçait de façon excessive dans les actes gouvernementaux. Ainsi ces actes sont devenus et sont aujourd’hui considérés comme étant discrétionnaires. L’acte discrétionnaire le plus connu étant le pouvoir de dissolution dont dispose le président de la République (article 12 de la Constitution).  Ces actes peuvent être aussi bien être pris par le Premier ministre voire le ministre des affaires étrangères. Le dictionnaire du Cornu définit ce type d’acte comme étant « la dénomination appliquée à un certain nombre d'actes émanant des autorités exécutives et dont la caractéristique est de bénéficier d'une immunité juridictionnelle absolue ». Ainsi la définition prend en compte sa particularité, celle d’être insusceptible de faire l’objet d’un recours qu’il tende à une annulation ou bien à une responsabilité. Pour cela il convient de se demander si la théorie des actes gouvernementaux est justifiée et quelles sont ses limites. Pour cela il faudra voir dans un premier temps sa définition controversée au fil du temps au regard de la jurisprudence et de la doctrine (I). Dans un second temps il faudra voir sa distinction quant aux actes administratifs. Cette distinction ne devant pas être drastique selon une certaine doctrine (II)

I/ Une définition controversée de la théorie

La théorie des actes gouvernementaux à fait l’objet de discutions quant à sa définition, en effet il s’agissait au début de la connaître par l’auteur de cet acte qui s’il édictait cet acte dans un objectif politique alors il était insusceptible de faire l’objet d’un recours. (A)

1. Une théorie à l’origine fondée sur des mobiles politiques

La théorie des actes du gouvernement a commencé à être définie avec une décision du Conseil d’Etat, arrêt Lafitte 1822. En l’espèce le Conseil d’Etat avait refusé  la réclamation de Monsieur Laffitte du paiement d'arriérés d'une rente qu'il avait acquise. La raison reposait sur le motif que « la réclamation du sieur Laffitte tient à une question politique dont la décision appartient exclusivement au Gouvernement". le principe était donc que le contrôle du juge sur un acte gouvernemental lorsque celui-ci avait un fondement politique était interdit. Les choses de politiques devaient appartenir seulement au pouvoir exécutif. G. Dufour rejoignait alors cette pratique puisque lorsqu’il parlait du but il s’agissait de savoir si il était d’ordre politique ou non.  Mais l’interdiction née de l’origine de l’auteur de l’acte en question, permettant alors une définition large de l’acte. Par ailleurs un autre arrêt, dans la continuité de celui de 1822 reprend également ce principe. Il s’agit de l’arrêt Duc d'Aumale de 1867 dans lequel le Conseil d’Etat avait refusé le recours  car la décision relevait « des actes politiques qui ne sont pas de nature à nous être déférés pour excès de pouvoir en notre Conseil d'État par la voie contentieuse». Par conséquent tout type de recours, en l’occurrence pour excès de pouvoir n’étaient admis. Cette volonté d’encadrer juridiquement l’action exécutive était trop poreuse. En effet elle permettait à l’Etat de se justifier de ses excès de pouvoir beaucoup trop discrétionnaire. On pouvait voir d’une certaine manière que ces actes intéressaient avant tout l’intérêt de l’Etat. Ce système ne fonctionnant pas il a donc trouver une solution pour donner une plus grande compétence au Conseil d’Etat face aux actes du gouvernement.

1. un fondement renversé en raison de sa dangerosité

La loi du 24 mai 1872 en confiant la justice déléguée a remis en question l’incompétence du  Conseil d'Etat face a ce type d’acte. C’est par l’arrêt prince Napoléon 1875 que l’on abandonne le motif politique pour ne pas contrôler les actes gouvernementaux. En l’espèce, après la chute de l’Empire, Napoléon avait fait un recours pour figurer sur les listes des généraux dans l’annuaire militaire de 1873. Le Conseil d’Etat a donc affirmé suite à cette demande que « pour présenter le caractère exceptionnel qui le mette en dehors et au-dessus de tout contrôle juridictionnel, il ne suffit pas qu'un acte, émané du Gouvernement ou de l'un de ses représentants, ait été délibéré en conseil des ministres ou qu'il ait été dicté par un intérêt politique ».

La nécessité de caractériser l’acte gouvernemental réside également dans sa singularité distincte de l’acte administratif. En effet l’acte administratif a pour objectif de veiller à l’application des lois mais aussi aux rapports avec les citoyens et l’administration. En revanche, l’acte gouvernemental lui a pour but de veiller au respect de la Constitution, au fonctionnement des pouvoirs publics et assurer les rapports du gouvernement avec les institutions interne et externes à l’Etat. De cette distinction est née une volonté de définir davantage l’acte gouvernemental et ses limites c’est pour cela que courants courants doctrinaux se sont interrogés sur la question. Le premier souhaitait légitimer la particularité de l’acte gouvernemental en séparant la fonction de gouverner et celle d’administrer. Un autre courante lui mettant en valeur la nature discrétionnaire dont l’acte gouvernemental fait l’objet.

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