Les évolutions du contrôle du juge administratif sur les sanctions prononcées par l’administration

TD 5 Droit administratif

Dissertation : Les évolutions du contrôle du juge administratif sur les sanctions prononcées par l’administration

Jean-Marc Sauvé, alors Vice-président du Conseil d’État disait en 2016 dans un article Quel juge pour les libertés ? que « Les juges, administratif et judiciaire, tous deux gardiens des libertés, doivent disposer d'instruments de contrôle approfondi et de tous les moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs éminentes missions ». Ces instruments de contrôle peuvent prendre différentes formes : le juge constitutionnel peut par exemple effectuer un contrôle de constitutionnalité. Le juge judiciaire peut quant lui contrôler la réalité d’une atteinte patrimoniale ou extra-patrimoniale. Le juge administratif possède quant à lui un contrôle sur les actes administratifs, c’est à dire l’ensemble des actes pris par l’administration au sens large. En son sens fonctionnel, l’administration est d’après Michel Fromont « une activité d'intérêt général hors des fonctions législatives et juridictionnelles »

L’administration possède un pouvoir d'exécution des lois mais elle peut aussi prendre des actes administratifs ne relevant pas du domaine de la loi en vertu de l’article 37 de la Constitution de 1958 (le pouvoir réglementaire). Le contrôle des actes administratifs se fait soit par voie de recours administratif (un recours formé devant l’administration directement) ou par un recours contentieux (devant un juge).

Le sujet porte sur le contrôle du juge administratif, en effet celui-ci exerce un contrôle de la légalité des actes administratifs, c’est à dire un contrôle déterminant la légalité des actes administratifs. Ce contrôle s’exerce par la voie de deux recours différents : le recours pour excès de pouvoir (qui questionne la légalité stricte d’un acte administratif) et le recours de plein contentieux (qui interroge l’existence de droits subjectifs permettant aux administrés de faire annuler un acte administratif). La différenciation de ces deux recours a été mise en exergue dès la fin du 19ème siècle, notamment par des auteurs comme Laferrière ou encore Léon Duguit qui différenciait le contentieux objectif (effectuer un contrôle de légalité) du contentieux subjectif (examiner si un justiciable bénéficiait d’un droit). D’ici est née la dichotomie entre les deux grands types de recours en contentieux administratif : le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux).

Le recours pour excès de pouvoir se caractérise traditionnellement par un office du juge limité, le recours n’étant pas suspensif de lui même (il doit être assorti d’un référé suspension pour le devenir) et l’office du juge étant limité à une simple annulation de l’acte contrôlé. Le recours de plein contentieux permet quant à lui à un administré de faire valoir un droit pour contester un acte administratif. Dans le cadre de ce recours, le juge possède des pouvoirs plus étendus, il peut non seulement annuler un acte, mais aussi le réformer (lui substituer sa propre décision) ou encore condamner l’Administration a payé des dommages et intérêts. Un acte administratif peut contenir des vices (des éléments qui lui sont propres et qui font défaut légal) qui permettent d’ouvrir un recours pour excès de pouvoir. Le juge effectue un double contrôle : de la légalité interne (qui a trait aux vices d’incompétence et aux vices de forme et de procédure) et de la légalité externe (relatif aux vices affectant le but de l’acte, l’objet de l’acte et les motifs de l’acte).

Les sanctions prononcées par l’administration sont des décisions administratives émanant d'une autorité administrative et qui visent à réprimer un comportement fautif. Les sanctions que peut prononcer le juge administratif sont diverses : sanctions pécuniaires, blâmes, suspensions ou interdictions d'activités, retraits d'autorisation ou d’agrément. Classiquement, on distingue les sanctions prononcées par l’administration entre les sanctions disciplinaires prises à l'égard d’agents publics, les sanctions administratives prononcées par des autorité administrative indépendante ou des autorités publiques indépendantes et enfin les autres sanctions disciplinaires telles que les sanctions professionnelles ou celles prononcées par des fédérations sportives.

Toute sanction administrative doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi qui peut être exercé par recours de plein contentieux ou par recours pour excès de pouvoir.

On remarque une certaine évolution récente de l’office du juge administratif, celui-ci ayant tendance à s’élargir, lui permettant d’aller au delà de la simple annulation et de moduler les effets de l’annulation. Il y a donc un mouvement de subjectivisation qui s’est développé en passant d’un contrôle par recours pour excès de pouvoir au contrôle par recours de pleine juridiction. Certains auteurs parlent

« d’éclipse du recours pour excès de pouvoir ». On retrouve cette évolution dans le contrôle du juge administratif des sanctions prononcées par l’administration. La grande majorité des sanctions a longtemps été controlée par la voie du recours pour excès de pouvoir (dans le cadre d’un contrôle objectif des sanctions) mais l’office du juge s’est peu à peu déplacé vers un contrôle plus subjectif (donc exercé par la voie du recours de plein contentieux).

On observe dans le cadre du recours pour excès de pouvoir que le juge a pu opérer un contrôle de plus en plus poussé des motifs de fait (qui constitue le lieu de liberté d’action de l’administration). Jusqu’aux années 1910, le Conseil d’Etat refusait tout contrôle de la matérialité des faits, puis il a admis ce contrôle. Ainsi, le contrôle normal est passé à un contrôle restreint dans un premier temps. Dans les années 1960, le contrôle restreint s’est rapproché du contrôle normal. Enfin, le contrôle du juge administratif, notamment en matière de sanctions administratives, s’est « normalisé » récemment.

Le contrôle qui nous intéresse ici est le contrôle du juge administratif, il faut donc exclure le contrôle du juge judiciaire ainsi que le recours administratif, formé devant l’administration. Le contrôle du juge administratif est exercé directement par la voie d’un recours en justice. Le contrôle des sanctions prononcées par l’administration relève d’un contentieux spécial, qui diffère du contrôle des autres actes administratifs. Le sujet limite donc le développement au contrôle

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