Le contrat administratif, une relation contractuelle déséquilibrée

« Les contrats légalement formés tiennent lieux de loi à ceux qui les ont faits » dispose ainsi l’article 1103 du Code Civil. L’idée sous-jacente est celle selon laquelle, dans la logique d’une relation contractuelle fondée sur l’égalité des parties, qu’il est fait interdiction à toute modification des termes du contrat par l’une des parties sans l’accord de l’autre.

Mais l’application d’un tel principe en droit administratif semble complexe en théorie, voire impossible dans la pratique, eu égard des exigences de l’intérêt public auquel est tenue l’Administration.

En effet, cette dernière, pour remplir ces missions, agit, au sein d’un état de droit, aux moyens d’actes juridiques qu’elle a été habilitée à édicter. A ce titre, elle peut décider unilatéralement et imposer aux administrés des décisions ou les autoriser à agir en fonction des exigences de l’intérêt général, expression la plus claire des prérogatives de puissances publiques dont elle est investie.

Ces moyens juridiques correspondent aux instruments dont dispose l’Administration pour assurer ces activités de police administrative et de service public. Historiquement, l’Administration fait usage de l’acte administratif unilatéral, mais ce mode d’action a été concurrencé par une forme moins autoritaire, à l’image d’une administration moderne - le contrat administratif - permettant aux personnes publiques de réaliser leurs volontés.

Dès lors, afin de se questionner pleinement à ce sujet, il convient d’en définir les termes : le contrat administratif correspond au contrat conclu par une personne publique ou pour le compte d’une personne publique et répondant par sa finalité à un but d’intérêt général. Il s’agit donc des actes dont le contenu est négocié entre l’Administration et ses partenaires.

Gaston Jèze introduisait ainsi que « le contrat administratif suppose essentiellement deux contractants qui se reconnaissent placés sur un pied d’inégalité » : le contrat administratif serait donc un accord de volonté entre deux ou plusieurs parties mais au profit de l’Administration, eu égard de sa supériorité sur le cocontractant. Le déséquilibre contractuel sous-entendrait alors l’existence d’une partie prédominante au détriment de l’autre au sein du contrat administratif.

Un tel sujet s’inscrit dans un contexte de contractualisation, une sorte « d’inflation contractuelle » des relations entre les administrations, entre l’Administration, les usagers et ces agents. Ce mode d’action juridique induit le développement d’une forme de « citoyenneté administrative », avec le souhait d’une plus grande participation des citoyens à l’ingénierie administrative, et de son usage de plus en plus courant dans l’action administrative, traduction de la domination des idées néo-libérales qui prônent le retrait de l’Etat et de formes d’actions plus contraignantes.

Subséquemment, en principe, qui dit contrat, dit autonomie de la volonté, mais cette liberté contractuelle n’apparait pas complète en droit administratif : elle n’est ni une liberté totale pour l’Administration, ni un rapport d’égalité pour les cocontractants.

En conséquence, cela revient à s’interroger sur le régime spécifique qui entoure le contrat administratif, et plus précisément, sur les prérogatives qui en découlent au profit de l’Administration dans ces rapports contractuels avec ces cocontractants. Ces inégalités posent la question de la mise en balance des droits des cocontractants vis-à-vis de la finalité de l’action administrative.

Enfin, l’intérêt d’une telle étude réside dans la nécessité de concilier la sécurité juridique du contrat, et de son déséquilibre inhérent - ou du moins de son « équilibre » en apparence - en fonction des nécessités de l’intérêt général impérativement évolutif que doit assurer l’Administration.

En définitive, la prédominance de l’Administration, eu égard à sa mission d’intérêt général et de continuité du service public, est-elle la traduction d’un nécessaire déséquilibre contractuel au sein du contrat administratif ?

La finalité de l’Administration est la poursuite de l’intérêt général. Cette finalité suppose donc que les personnes publiques aient la capacité d’agir, en toute circonstance, afin de remplir leur mission. Cette capacité se traduit par l’affirmation de la proéminence de l’Administration inhérente au contrat administratif (I), mais cette dernière n’est et ne saurait être toute puissante en ce qu’elle est nécessairement limité, eu égard à l’équilibre contractuel, par une protection circonstancielle des droits des cocontractants parties à un contrat administratif (II).

1. L’affirmation de la préséance de l’Administration inhérente au contrat administratif

Avec l’apparition du contrat administratif comme mode d’action pour l’Administration de mettre en œuvre sa volonté, le juge administratif a traduit son obéissance à ce régime spécifique par la consécration de prérogatives exorbitantes des personnes publiques (A) dont la prévalence de l’exécution du contrat sur toute autre considération s’est manifestée par à une supériorité administrative intrinsèque au contrat administratif (B).

1. La consécration des prérogatives exorbitantes des personnes publiques, l’imposition de la volonté unilatérale de l’Administration dans l’exécution du contrat administratif

Le contrat administratif est, en principe, un contrat synallagmatique, c’est-à-dire qu’il contient « un jeu réciproque de droits et d’obligations », mais la mission d’intérêt général auquel est tenue l’Administration pour garantir la continuité et la mutabilité du service public remet en cause cette « égalité des parties ».

Les contrats administratifs reconnaissent en général des pouvoirs spécifiques à l’A, mais sa proéminence s’affirme essentiellement en ce que ces pouvoirs jouent même en l’absence de texte ou de stipulations expresses car les personnes publiques les détiennent, en tout état de cause, en vertu de règles générales applicables aux contrats administratifs. Sous la même impulsion, ces personnes publiques ne sauraient valablement y déroger en renonçant « aux prérogatives dont elles disposent dans l’intérêt général au cours de l’exécution du contrat » (CE société Fosmax 2016).

...