L’administration locale sous l’Ancien Régime

L’administration locale sous l’Ancien Régime

L'Ancien Régime est le nom donné au régime politique français  durant les deux siècles précédant la Révolution française. Alexis de Tocqueville contribue à fixer le terme dans son ouvrage L'Ancien Régime et la Révolution (1856). Durant ces trois siècles (du XVI au XVIII)  on observe une emprise croissante de l'État sur la société, c’est ce que l’on qualifiera de Monarchie absolue.

La société d’Ancien Régime ne connait que les ordres et cette notion est inscrite dans les textes pour légitimer les statuts de la société. Partagée en trois ordres : Clergé, noblesse et Tiers Etat, cette société est structurée par différentes fonctions et elle est le reflet d’un système de valeurs sociales et religieuses. Les ordres ne sont pas égaux entre eux et au sein même de chaque ordre l’inégalité est ordonnée par la hiérarchie. C’est également le début d’un sentiment d’appartenance nationale, les français sont dirigés par un roi et appelés « les régnicoles », le Roi, lui, bien qu’il ait le pouvoir absolu doit jongler avec différentes institutions plus ou moins anciennes. L’Ancien Régime ne connait pas de loi unique, il est le régime de la loi particulière, « […] il part de la reconnaissance de la diversité des situations et la consacre juridiquement […] Il n’y a pas un régime municipal unique : chaque village a sa charte, ses franchises, ses libertés, différentes de la municipalité voisine» René Rémond.

Le renforcement de l’administration devient une réalité incontournable, tant au niveau central qu’au niveau local. L’uniformisation du territoire est en voie d’achèvement et aucun secteur n’échappe désormais à sa compétence (militaire, financier, législatif, judiciaire). A partir de François Ier, l’influence de l’État monarchique atteint son apogée, dans tous les domaines le pouvoir royal semble asseoir sa légitimité. En dépit des crises et des guerres de religion la période moderne est le moment où le système de gouvernement royal s'imposera en France et en Europe.
Avec l'âge moderne la monarchie se défait de ses dernières traditions médiévales en se dotant d'un important appareil administratif et en assumant des missions de plus en plus complexes. Sous Louis XIV le pouvoir très centralisé exerce alors une véritable tutelle sur l'ensemble des forces économiques et sociales auxquels les siècles précédents avaient donné quelques pouvoirs : villes, parlements, Etats généraux et provinciaux.

Cette mutation nécessite des moyens nouveaux et importants. L'appareil administratif se renforce et se structure autour d'organes centraux  et territoriaux.  Un personnel de plus en plus nombreux et qualifié est nécessaire, ce seront les agents de la monarchie.

En premier lieu, nous définirons le statut des plus nombreux d'entre eux à savoir les officiers et nous regarderons les mécanismes des commissions  proposés par l’Etat (I) et dans un second temps nous traiterons le système d’intendants, dont les préfets sont l’héritage administratif dans notre société contemporaine (II)

I/ Officiers , Commissaires et autres Gouverneurs

Au XVIIème s. le juriste Charles Loyseau définit l'office comme une « dignité ordinaire avec fonction publique ». Il existe dignité parce qu'il y a participation au pouvoir royal et fonction publique parce qu'il s'agit de fournir service au roi et à l'État.

• A / : Les officiers : organisation et pouvoirs politiques locaux.

A l'origine l'office est un don gratuit du roi contre versement d'un prêt par l'officier, moyennant le versement de gages modestes qui sont comme les intérêts du prêt. En général il s'agit d'une charge inamovible. L'office est donc perpétuel et toujours pourvu par le roi par lettres patentes de provision, puisque l'office reste la propriété de la couronne. L'officier n'en est donc que le détenteur précaire, ce qui renvoie à la distinction classique dans l'ancien droit des biens entre domaine éminent et domaine utile. A ce titre l'officier n'est censé jouir que des utilités de sa charge.

Les officiers sont la catégorie d'agents au service du roi, à la fois la plus ancienne et la plus nombreuse. Ils doivent leur nom au fait qu'ils sont titulaires d'un office, c'est à dire une fonction publique pourvue par le roi, rémunérée par des gages modestes, mais complétée par des taxations attachées à la plupart des opérations qu'ils accomplissent (épices et vacations des officiers de judicature par exemple). On observe une grande diversité d'offices. L'office peut ainsi être éminent (magistrat de cours souveraine, maître des requêtes), de moindre importance (officiers des présidiaux et bailliages, sénéchaussées, etc.), voire très modeste (huissiers, sergents, etc.). Dignité, honneurs, titre et fonction sont les composantes de l'office qui procure à son titulaire un « état », c'est-à-dire un rang dans la société d'Ancien Régime.

L'originalité de l'office tient au fait que son statut va évoluer au début du XVIème s. Sa vente se généralise sous le règne de François Ier à un point tel que l'office tend à se transformer en un véritable objet de commerce et de transaction. Il devient l'objet d'un véritable droit de propriété. On parle ainsi de vénalité de l'office lorsque son détenteur en obtient la propriété. Sans que cela soit systématique – dérogation à la vénalité institutionnelle pour les offices du gouvernement domestique par exemple (maison du roi, armée, marine) –, le pouvoir royal s'autorise donc désormais à vendre des offices (justice, finance) et à reconnaitre à leurs acquéreurs le droit de les vendre. On constate là un double moyen pour le roi de renflouer les caisses du trésor royal et de fidéliser certaines personnes.

Entre 1600 et 1633 le chiffre d’affaire des offices représente jusqu'à 45 % du total des recettes royales ; les historiens parlent d'ailleurs des offices comme de « la banque de la monarchie ». Le pouvoir royal n'hésite pas, en effet, à utiliser l'office comme un levier purement fiscal. Mais les conséquences à long terme se révèlent catastrophiques : les gages perçus par les officiers grèvent lourdement le trésor royal, le roi perd le contrôle sur les officiers et le prix de l'office tend à s'effondrer au XVIIIème s

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