L'efficacité du controle a priori de la loi

TRAVAUX DIRIGES DE DROIT CONSTITUTIONNEL

Séance n° 7 : Le contrôle de constitutionnalité de la loi : le contrôle a priori 


                            « L'efficacité du contrôle a priori de constitutionnalité de la loi »


        Dans sa décision n°85-197 DC du 23 août 1985, le Conseil constitutionnel affirme que la loi « n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ». Le Conseil constitutionnel a été institué par la Constitution de la Ve République, en date du 4 octobre 1958. C'est une juridiction dotée de compétences variées, notamment du contrôle de conformité de la loi à la Constitution. Il est constitué de neuf membres, et renouvelé par tiers tous les trois ans. Parmi les neuf membres, trois sont nommés par le Président de la République, trois par le Président de l'Assemblée Nationale et trois par le Président du Sénat. Avant la Vème République, le contrôle de constitutionnalité des lois était essentiellement caractérisé par sa faiblesse. En effet, auparavant ce contrôle de constitutionnalité était quasiment inexistant. En 1852 est mis en place un Sénat qui avait pour mission de s'opposer à la promulgation des lois inconstitutionnelles votées par le corps législatif. Cependant, le contrôle de constitutionnalité disparaît sous la troisième République. En effet, aucune mesure n'était mise en place dans les trois lois constitutionnelles de 1875 et les juges refusèrent d'effectuer ce contrôle car ils craignaient de violer le principe de la séparation des pouvoirs. En 1946, sous la quatrième République, un comité constitutionnel est mis en place, mais son mode de saisine est extrêmement restrictif : une demande conjointe des deux présidents de la République et du conseil de la République, après un vote à la majorité absolue de celui-ci étaient nécessaire. L'étroitesse de la saisine s'est élargi sous la cinquième République, qui  a mis en place un Conseil constitutionnel chargé, entre autres, de vérifier la conformité des lois à la norme suprême de l’État, la Constitution. Dans un premier temps, seul un contrôle effectué avant la promulgation de la loi était possible. En quoi ce contrôle a priori, bien que nécessaire, ne présente-t-il qu'une effectivité partielle ? Il convient d'analyser dans un premier temps en quoi le Conseil constitutionnel est fondé sur le soucis d'assurer la conformité des lois à la Constitution, et dans un second temps, en quoi ce contrôle ne s'applique qu'à une partie de ces lois, à un moment donné seulement.

I. Le soucis d'assurer la conformité des lois à la Constitution

        Le Conseil constitutionnel a pour mission de contrôler la conformité des lois à la Constitution. Ce contrôle est fixé par l'article 61 de la Constitution, qui met en avant le caractère obligatoire de la saisine par le Conseil constitutionnel  ainsi que l'élargissement par celui-ci des domaines législatifs soumis à cette saisine.

A. Un contrôle obligatoire 

        L'article 61 al. 1 de la Constitution met en place un contrôle a priori obligatoire. Sont obligatoirement soumis au Conseil constitutionnel les lois organiques avant leur promulgation, les règlements des assemblées avant leur mise en application ainsi que, depuis 2008, les propositions de lois soumises à un référendum d'initiative minoritaire. S'agissant en effet de normes qui intéressent directement la mise en œuvre de la Constitution, il est essentiel de vérifier leur conformité à celle-ci et il en va de même pour celle sur lesquelles les Français seront appelés à se prononcer car il serait trop tard pour la contrôler après. Ce sont respectivement le Premier ministre ou le président de l'assemblée intéressée qui ont l'obligation de transmettre au Conseil toute loi organique ou toute modification du règlement.

        Ainsi, l'article 61 alinéa 1 met en place un contrôle stricte, obligatoire et encadré par le Conseil constitutionnel, lequel est chargé de décider si les lois organiques, propositions de loi et règlements sont conformes à la Constitution afin que leur promulgation puisse avoir lieu et que leurs dispositions fassent effet. Cependant, le Conseil constitutionnel ne s'est pas restreint à ce seul contrôle.


B.  Un contrôle étendu 

        Le dispositif de la Constitution, composé à l'origine de 92 articles, devenus 108 aujourd'hui, assujettit le législateur au respect strict de ses procédures et de ses attributions mais ne définit que peu de droits et libertés. En outre, nombres de règles essentielles figurent dans les lois organiques et non pas dans la Constitution elle-même. C'est pourquoi le Conseil constitutionnel a peu à peu étendu son champ de référence et formé ainsi ce que Claude Émeri le premier a formellement nommé un bloc de constitutionnalité, tandis que le mérite de le faire connaître est revenu à Louis Favoreu.
        Ainsi, le 16 juillet 1971, lors de sa décision n°71-44 DC, le Conseil constitutionnel a pour la première fois explicitement étendu son contrôle à la conformité des lois au préambule de la Constitution. Entraient ainsi dans le bloc de constitutionnalité les dix-sept articles de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 ainsi que l'ensemble des principes particulièrement nécessaires à notre temps, énoncés par le préambule de 1946, et enfin, la Charte de l'environnement.
        De plus, en vertu de l'article 55 de la Constitution, les lois organiques et les accords ou traités internationaux ont une autorité supérieure à celle des lois. Bien que cela ne suffise pas à les faire entrer dans le bloc de constitutionnalité, car ni les unes ni les autres n'ont valeur constitutionnelle, la Constitution exige que la loi doit les respecter et que le Conseil serait fondé à vérifier ce respect. Dans sa décision n°60-8 DC du 11 août 1960, le Conseil constitutionnel inclut les lois organiques dans les normes de référence de son contrôle, mais n'y inclut pas les engagements internationaux lors de sa décision n°74-54 DC du 15 janvier 1975, bien qu'il finira par y venir tôt ou tard, du moins en partie.
        Enfin, lorsque le Conseil est saisi d'un texte, il l'est de tout le texte, et pas seulement de ses articles contestés, ce qui peut le conduire à soulever d'office un moyen pour censurer une disposition, même si elle n'a pas été combattue.

        Le Conseil, en plus d'avoir comme mission d'effectuer des contrôles de constitutionnalité, a également élevé certains textes au rang de textes constitutionnels, ces derniers formant ainsi ce que l'on appelle le bloc de constitutionnalité. L'ensemble des textes ne faisant pas parti de ce bloc et n'ayant donc pas valeur constitutionnelle doivent être conformes à ceux qui en font parti. Ce contrôle de conformité est lui aussi soumis à l'analyse du Conseil constitutionnel. Cependant, ce dernier n'est obligatoirement saisi de la conformité que de certains textes, d'autres, tels que les lois ordinaires, peuvent échapper à son contrôle si elles ne sont pas déferrées au Conseil par les autorités institutionnelles.

II. Un contrôle cependant partiel et facultatif

        L'article 61 de la Constitution ne concerne pas seulement le contrôle effectué par défaut par le Conseil constitutionnel. Son alinéa 2 met en place un contrôle non-obligatoire, soumis à plusieurs condition et effectué seulement dans le cas où il y a saisine du Conseil par les autorités institutionnelles. Ce dernier s'est également imposé des limites à son pouvoir, notamment en ce qui concerne les domaines dans lesquels il exerce son contrôle de constitutionnalité.


A. Un contrôle facultatif

        C'est l'alinéa 2 de l'article 61 de la Constitution qui met en place le contrôle facultatif des lois qui peuvent « être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation », qu'elle ait pour objet d'établir des normes ou de donner des autorisations. C'est ainsi que le juge peut être amené à contrôler la conformité à la Constitution d'un engagement international mais aussi d'une ordonnance. La saisine, ouverte à l'origine aux deux chefs de l'exécutif, le Président de la République et le Premier ministre, et aux deux chefs du législatif, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, a été élargi par la loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974, à soixante députés ou soixante sénateurs, ce qui représente environ un dixième de l'Assemblée nationale et un peu plus d'un sixième du Sénat. L'unique obligation qui s'impose requérants institutionnels principaux est d'agir avant promulgation. Le Conseil constitutionnel dispose d'un délais d'un mois pour statuer. Ce mois peut être ramené à huit jours à la demande du gouvernement en cas d'urgence. La saisine suspend le délai de promulgation, qui en recommence à courir que lorsque le Conseil a rendu sa décision.
        Si le Conseil déclare que la loi est conforme à la Constitution, cela met fin à la suspension du délais de promulgation (article 21 de la loi organique du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel). A l'inverse, l'article 22 de la loi organique du 7 novembre 1958 précise que si la totalité d'une loi est déclarée contraire à la Constitution, cela fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a conduit à son adoption est annulée et la seule solution est de la reprendre dès l'origine, à moins que le motif de non-conformité constitue un obstacle déterminant. Enfin, dans son article 23, la même loi organique dispose qu'une loi peut être déclarée en partie conforme à la Constitution. Dans une telle hypothèse, seuls les articles ou partie d'articles déclarés contraires à la Constitution ne seront pas promulgués, à condition qu'ils soient séparables de l'ensemble du dispositif.

        L'efficacité du contrôle a priori est amoindri par le caractère facultatif de la saisine concernant les lois ordinaires. Cet amoindrissement est accentué par les conditions de mise en œuvre de ce contrôle non-obligatoire mais également par l'encadrement et la limitation du Conseil constitutionnel de ses propres compétences.

B. Une compétence limitée du Conseil constitutionnel

        Avant tout, la compétence du Conseil concernant le contrôle de constitutionnalité est limitée car la saisine n'est ni systématique ni ouverte à tout justiciable.
        De plus, dans sa décision n°61-1 AUTR du 14 septembre 1961, le Conseil constitutionnel refusé d'étendre ses propres compétences au-delà de celles que la Constitution lui confie explicitement et a déclaré qu'il ne saurait donc « être appelé à statuer ou à émettre un avis que dans les cas et suivant les procédures qu'elle a fixés ». Cette limite que s'impose le Conseil en se restreignant au seul texte de la Constitution pourrait être considéré comme un amoindrissement de l'efficacité du contrôle de constitutionnalité a priori.
        Enfin, ce contrôle effectué par le Conseil constitutionnel est également affaibli en raison de déclarations d'incompétence par le Conseil. En effet, ce dernier a notamment estimé dans sa décision n°62-20 du 6 novembre 1962 que la loi adoptée par le référendum « est une expression directe de la souveraineté nationale » et qu'il n'a donc pas compétence pour examiner. Il s'est également déclaré incompétent pour connaître des révisions constitutionnelles dans sa décision n°2003-469 DC du 26 mars 2003.

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