L'administration au sens organique

Bibliographie :

Le GAJA (les grandes décisions de la jurisprudence en DA), équipe dirigée par le professeur Lachaume, 2014, 16ème édition.

Revues sur l'ENT (onglet Domino) : L'AJDA (actualités juridiques de DA), la RFDA (Revue française de DA).

Section 1 – Définitions liminaires

I – L'administration

Le mot « administration » n'est pas propre au droit public. On le retrouve dans le Code civil. Administration = administration publique. Notion récente (19ème siècle). Un sens organique, et fonctionnel/matériel.

A - L'administration au sens organique

On parle d'institutions, d'un ensemble de moyens humains et matériels. C'est dans ce sens que l'on retrouve le mot « administration » dans la Constitution de 58 (art 20 : « Le Gouvernement dispose de l'administration... »).

Ces organes/moyens/institutions peuvent être dotées ou non de la personnalité morale. Pour qu'il y ait personnalité morale il faut une intervention/décision émanant d'une autorité publique de l'Etat.

Ce qui caractérise la personne morale est son unité. Caractère hiérarchisé. Au sein d'une personne morale se manifeste cette relation d'autorité au moyen de la hiérarchie. Cette logique hiérarchique se manifeste par les différents pouvoirs que dispose le supérieur hiérarchique : un pouvoir d'instruction, d'annulation et de réformation. Ce pouvoir hiérarchique va s'exercer de plein droit. Il peut être mis en œuvre pour des motifs de légalité ou d'opportunité, et de manière spontanée ou à la demande.

CE, arrêt de section, 30 juin 1950, Quérant : CE censure le ministre de travail qui avait refusé de répondre à un supérieur hiérarchique.

Il peut arriver exceptionnellement que le CE agisse, alors même qu'il y ait 2 personnes morales, pour que la 2nd personne morale puisse donner des ordres à la 1ère.

CE, 12 décembre 2012, Syndicat national des établissements et résidences privées pour les personnes âgées : le ministre de la santé pouvait donner des instructions au directeur des agences nationales de santé.

1) La conception stricte

L'administration publique désigne toutes les personnes publiques, l'ensemble des personnes morales du droit public :

• L'Etat : titulaire de la souveraineté car il décide des propres limites de sa compétence et de celle des autres. Kelsen : Etat = droit.
• Les collectivités territoriales : organisation de la France décentralisée. Titre 12 de la C : « des collectivités territoriales ». Art 72 énumère les différentes catégories de collectivités territoriales.

Principe de subsidiarité : « Les CT ont vocation à prendre des décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mis en œuvre à leurs échelons ». Toutes les compétences qui peuvent être exercées de manières plus efficiente au niveau local doivent être exercées au niveau local. Embryon de logique fédéraliste. Il est affirmé le contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales par les préfets.

Jusqu'au 7 août 2015, le trait commun entre l'Etat et les CT était que ces personnes morales avait une compétence générale. Loi 7 août 2015, nouvelle organisation territoriale de la République : le législateur a supprimé cette clause générale de compétence pour les départements et les régions, mais pas pour les communes.

La décentralisation est le transfert des compétences à des autorités infra-étatiques. La déconcentration est un phénomène qui concerne l'organisation interne de l'Etat, c'est confier des attributions à des échelons territoriaux de l'Etat (décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration). La délocalisation est le fait pour un service de l'Etat de ne plus être localisée dans un lieu mais autre part. Plus on décentralise plus on doit déconcentrer et vice-versa.

• Les établissements publics : pendant longtemps définis comme des personnes publiques spécialisées. Une sorte de décentralisation fonctionnelle. 2 caractéristiques juridiques majeures : principe de rattachement à l'Etat ou à une collectivité territoriale, et principe de spécialité (CE, avis EDF, 7 juillet 94 : principe de spécialité = l'établissement public a été créer pour une mission et n'a pas de compétence générale au-delà de cette mission).
• Les personnes publiques sui generis :

GIP (groupement d'intérêt public) : tribunal des conflits, 14 février 2000 : GIP sont constitués sur la base d'une convention, contrat approuvé par l'Etat et lie uniquement des personnes publiques ou une personne publique avec une ou des personnes privées.

Banque de France : avis du CE, 9 déc 99.

Institut de France : loi du 18 avril 2006

API (autorité publique indépendante) comme le CSA, etc.

AAI (autorité administrative indépendante) n'a pas la personnalité morale.

Les relations entre l'Etat et les autres personnes publiques :

En principe toutes les personnes publiques, sauf l'Etat, sont contrôlées par une autre personne publique. C'est l'exercice du pouvoir de tutelle qui se caractérise par un pouvoir d'annulation des actes, d'approbation et de substitution d'actions.

Historiquement, l'Etat exerçait la tutelle des collectivités territoriales. Depuis la loi du 2 mars 1982 il n'y a plus de tutelle de l'Etat sur les CT, seulement un contrôle a posteriori par le préfet.

Pas de pouvoir hiérarchique pour les AAI, ni de pouvoir de tutelle pour les API. Mais si ces autorités indépendantes commettent une faute le responsable est l'Etat.

2) La conception large

Elle enveloppe toutes les personnes publiques mais également certaines personnes privées chargées de missions administratives, et plus précisément chargées de la gestion de services publics.

Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : Art 1er définit son champs d'application (organismes de sécurité sociale, tous les organismes chargées de la gestion d'un service public administratif).

Le droit de la commande publique (= marchés publics) est largement écrit au niveau européen.

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