Arrêt duvignère 18 décembre 2002

Commentaire d’arrêt, Conseil D’état, 18 décembre 2002 Mme Duvignères

Les avis ou circulaire sont annulables par voie de recours pour excès de pouvoir lorsque certaines conditions réitèrent des dispositions d’un texte contraire à la norme juridique supérieur. L’arrêt Madame Duvignères éclaircit le régime contentieux des circulaires.

Cet arrêt porte sur la procédure d’aide juridictionnelle. En effet, Madame Duvignères avait effectué une demande d’aide juridictionnelle. Lors de cette demande L’aide personnalisé au logement qu’elle perçoit a été prise en compte dans le calcule pour savoir si oui ou non elle pouvait bénéficier d’une aide juridictionnelle. La loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridictionnelle distingue l’aide juridictionnelle et l’aide à l’accès au droit. Dans le calcul des ressources pour savoir si l’on peut bénéficier de cette aide sont exclues certaines prestations spécialisées devant être précisées par un décret du conseil d’état. Le décret du 19 décembre 1991 a exclu l’allocation logement famille mais pas l’aide personnalisé au logement. Ainsi l’aide personnalisé au logement reste une ressource à prendre en compte dans la détermination de l’aide juridictionnelle.

Madame Duvignères a donc demandé au garde des Sceaux l’abrogation du décret du 19 décembre 1991 ainsi que de la circulaire du 26 mars 1997. Cette demande fut rejetée.

Madame Duvignères décida donc de saisir de Conseil d’état par voie de recours pour excès de pouvoir.

L’arrêt rendu fait application du principe d’égalité. En incluant l’aide personnalisé au logement le décret du 19 décembre 1991 a méconnu le principe d’égalité. Ainsi le refus d’abroger sur ce point est donc annulé. Cela aurait dut être suffisant et l’examen de la circulaire de l’inutile car celle-ci ne faisait que reprendre les dispositifs du décret du 19 décembre 1991, il n’aurait donc pas été possible d’attaquer cette circulaire en voie de recours. Mais l’arrêt Duvignères réalise une innovation, car avec cet arrêt une circulaire peut être déféré au juge administratif et étant illégale celle-ci doit être annulé.

Ainsi cet arrêt va essayer de trouver un équilibre concernant les règles du régime des contentieux pour éviter de trop admettre le recours pour excès de pouvoir mais aussi pour éviter une trop grosse restriction de celui-ci.

Comment cet arrêt modifie la recevabilité des circulaires en contentieux ?

Dans une première partie nous verrons qu’il y a eu un développement de l’admissibilité des circulaires en contentieux (I) puis dans une seconde partie nous verrons que cet arrêt a permis la résolution d’un problème concernant les circulaires interprétatives illégales (II).

1. Un développement de l’admissibilité des circulaires en contentieux

Dans une première partie nous verrons que la recevabilité d’une circulaire en contentieux est le résultat de l’arrêt Notre Dame du Kreisker de 1954 ayant permis la distinction entre une circulaire interprétative et une circulaire réglementaire (A), dans une seconde partie nous verrons que cette jurisprudence est tombée en désuétude avec l’arrêt Duvignères, permettant l’admissibilité des circulaires en contentieux plus large (B).

1. La recevabilité d’une circulaire en contentieux résultant de l’arrêt de Notre Dame du Kreisker, permettant la distinction entre une circulaire interprétative et une circulaire réglementaire.

Le 29 Janvier 1954, c’est la première fois que le conseil d’état est saisi concernant une interrogation sur la recevabilité des circulaires en contentieux même si depuis 1949 avec l’arrêt Chaveneau les circulaires réglementaires pouvait faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Dans l’arrêt Notre Dame du Kreisker, une demande était administrée contre une circulaire du Ministre de l’éducation nationale fixant des règles nouvelles pour la constitution de dossier de demande de subvention adressées aux départements par des établissements d’enseignement secondaires privés, imposant notamment la consultation du conseil supérieur de l’éducation nationale présent dans aucune loi. De ce fait le conseil d’état a expliqué que le Ministre de l’éducation nationale ne s’était pas limité à l’interprétation des règles préexistantes mais créait du droit rendant la circulaire réglementaire, donc recevable en contentieux administratif.

La différence est donc faite entre les circulaires interprétatives privées de légalité et donc admissible en contentieux et les circulaires réglementaires recevable devant un juge administratif. Cependant cette distinction reste parfois difficile. Ainsi de nombreux arrêt du conseil d’état opéré après cette distinction recense de nombreuses confusions.

Certaines circulaires déclarant le comportement à adopter par les agents publiques n’est pas considéré comme créatrice de droit bien que ce comportement ne soit pas spécifié dans une loi ou un décret.  Dans d’autre arrêt le conseil d’état dira même que le ministre s’était borné à interpréter les dispositions d’une loi ou d’un règlement, alors que l’examen de la circulaire faisait apparaitre des nouvelles solutions. C’est le cas pour l’arrêt du conseil d’état du 10 mai 1996 de la Fédération Nationales de travaux publics.

Cela risquait donc de donner au ministres la possibilité de s’octroyer un véritable pouvoir réglementaire qu’ils ne possèdent pas constitutionnellement.

1. La désuétude de la jurisprudence Notre Dame de Kreisker par l’arrêt Duvignères, modifiant la distinction, permettant l’admissibilité des circulaires en contentieux plus large.

Le 18 décembre 2002, le conseil d’état supprime la distinction entre circulaire réglementaire et circulaire interprétative au bénéficie d’une distinction frappant les effets des circulaires.

L’arrêt Duvignères énonce une nouveauté car avant si une circulaire n’ajoutait rien à l’état du droit, celle-ci n’avait pas sa place au cours d’un recours pour excès de pouvoir. Ainsi avec l’arrêt Duvignères quand une circulaire est affectée de disposition impérative à caractère général, la circulaire peut être invocable en contentieux administratif, tout comme le refus de l’abroger quelle que soit sa nature. Dans cet arrêt le conseil d’état impose que quand bien même la circulaire invoquée est interprétative elle est tout de même constituée de dispositions étant impératives, permettant la recevabilité de cette circulaire en contentieux. Ainsi même si la circulaire impérative n’ajoute rien aux textes qu’elle interprète elle en gouverne l’application. Les circulaires impératives ont un effet plus fort du fait que les fonctionnaires leurs accordent une plus grande importance vis-à-vis des textes de qu’elles reprennent. L’arrêt Duvignères admet qu’elles peuvent faire l’objet de recours pour excès de pouvoir. L’une des plus importantes distinctions est celle de la loi du 8 octobre 2004 portant sur l’interdiction du port de signe religieux complété par une circulaire d’application. Ce texte impératif a alors permis un recours, alors qu’antérieurement le recours aurait été jugé comme irrecevable. Depuis la distinction d’effet se substitue à la distinction d’objet ayant permis de réviser certains aspects de l’ancienne jurisprudence. En effet les circulaires confirmatives ne pouvaient pas être attaquées car elles ne reprenaient que des dispositions déjà existantes et n’ajoutait rien au droit. La jurisprudence était instable et de nombreuses circulaires confirmatives de décision illégales perduraient à cause de la jurisprudence antérieurs. Mais l’arrêt Duvignères a permis de mettre fin à cela.

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