Activité normative de l’administration / Exercice du pouvoir réglementaire

Activité normative de l’administration / Exercice du pouvoir réglementaire

Sujet : L’unité du pouvoir réglementaire, mythe ou réalité ?

« Ce n’est pas le pouvoir réglementaire qui est en crise mais le discours sur le pouvoir réglementaire ». Bertrand Faure écrit cette phrase dans son ouvrage d’Actualité Juridique sur le Droit Administratif en 1998. À un moment où le pouvoir réglementaire est sans cesse remis en question. Cette phrase pose déjà le positionnement du juriste au sujet de ce pouvoir.

Le pouvoir est une prérogative qui permet à une personne de gouverner selon le vocabulaire juridique Dalloz. Le pouvoir réglementaire est l’habilitation à voter des lois, c’est un pouvoir qui appartient à l’État mais également aux collectivités territoriales. Il permet d’édicter des mesures à portée générale et impersonnelle à des autorités locales ou nationales autres que le Parlement. La jurisprudence confère aux chefs de service un pouvoir d’organisation de leur service. Le pouvoir réglementaire est traditionnellement associé au régime parlementaire, c’est un pouvoir second par rapport à l’édition de la loi. Le pouvoir réglementaire va servir à compléter et préciser la loi.

L’unité est quelque chose d’homogène, qui fait preuve d’une certaine cohérence et harmonie. In fine, une structure homogène est une structure organisée et cohérente au sein d’un ensemble plus vaste. Les termes de mythes et réalités sont antonymes. Le terme mythe provient du grec muthos, qui signifie « récit ». Il se rattache à l’idée de représentation idéalisée autour de quelque chose et ici notamment autour d’une organisation du pouvoir. A contrario, la réalité porte le caractère de ce qui est réel, de ce qui a une existence, une matérialité.

Ce pouvoir est essentiel car il permet de préciser les lois, d’apporter des précisions ainsi que les rendre plus concrètes. Sa place est quand même limitée et encadrée afin de garantir la supériorité de loi qui est censée représenter l’expression de la volonté générale. Depuis 1958, les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire font l’objet de débats, en effet, la question de la légitimité du pouvoir réglementaire des autorités administratives indépendantes est toujours posée dans les études qui y sont consacrées. La Constitution de la V ème République a permis de distinguer les domaines d’application de la loi et du règlement de manière à éviter les empiètements. Ce sont les articles 34 et 37 de la Constitution qui distinguent les compétences des deux pouvoirs.

Il convient de se demander si l’unité du pouvoir réglementaire apparait plutôt comme un mythe ou une réalité.

Le pouvoir réglementaire s’est beaucoup diversifié, notamment car une diversité d’autorités peuvent l’exercer mais ce pouvoir tend à rester le plus unifié possible, notamment car il est principalement exercé par la tête de l’exécutif et qu’on observe une certaine hiérarchisation au sein de sa production.

Nous verrons dans un premier temps que l’unité du pouvoir réglementaire semble être un mythe en théorie ( I). Mais dans un second temps nous verrons qu’en pratique ce pouvoir semble faire preuve d’unité  ( II).

1. Une unité du pouvoir réglementaire remise en cause

Le pouvoir réglementaire ne semble pas correspondre à la conception d’unité. En effet, ce pouvoir peut être exercé par une pluralité d’institutions ainsi que par la tête de l’exécutif ( A). Du point de vue formel, les compétences et attributions du pouvoir réglementaire sont très variées et ne font pas preuve d’homogénéité ni de cohérence (B).

        A. Un pouvoir exercé par une multitude d’autorités administratives

Une pluralité d’institutions peuvent exercer le pouvoir réglementaire, ce qui nuit à son unité. En effet, les autorités administratives peuvent prendre des actes réglementaires. C’est le premier ministre qui peut attribuer une partie de ses pouvoirs réglementaires. L’article 21 de la Constitution dispose qu’il peut « déléguer certains de ses pouvoirs à des ministres ». Il peut déléguer ses pouvoirs sur habilitation législative ou sur leur qualité de chef de service. Le Conseil d’État confirme cette idée avec l’arrêt Jamart du 7 février 1936. Mais le pouvoir réglementaire conféré aux autorités administratives indépendantes contribue à la confusion de de la séparation des pouvoirs, mais également à la diversification du pouvoir réglementaire. Les collectivités territoriales disposent également d’un pouvoir réglementaire, on constate en effet que l’article 72 de la Constitution dispose que «  dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». C’est à dire que ce pouvoir réglementaire est disposé par une multitude d’autorité et collectivités.

En effet, étant donné que de nombreuses autorités peuvent prendre des actes réglementaires, les actes qui émanent de ce pouvoir n’ont pas de distinction entre eux, il est impossible de savoir quelle autorité les a édicté. Cela contribue à la confusion parmi les actes mais également à une multiplication de la production normative. De plus, l’attribution du pouvoir réglementaire aux autorités administratives est apparue comme une transgression du principe de séparation des pouvoirs car il permet au pouvoir exécutif d’édicter des règlements qui vont préciser ou compléter la loi. Or, compléter peut se rapprocher de la notion de modifier et préciser impose une interprétation de la loi, les règlements bien qu’en accord avec la loi peuvent avoir un impact très important dessus. Le juriste Raymond Carré de Malberg confirme cette idée que le pouvoir réglementaire nuit à la séparation des pouvoirs.

        B. Un pouvoir compétent dans un domaine très large

Le pouvoir exécutif remplit un rôle d’exécution des lois, c’est à dire qu’il veille à la bonne application des lois. Or le pouvoir réglementaire permet à l’exécutif de mettre en place des règlements qui vont venir préciser, compléter et donner des pistes d’interprétation de la loi.

Afin d’éviter les empiétements d’un pouvoir sur l’autre, la Constitution de 1958 attribue les compétences de la loi et du règlement dans les articles 34 et 37. En effet, l’article 34 dispose tous les domaines où la loi est compétente, par exemple pour « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » mais également pour « le régime électoral des assemblées parlementaires » ainsi que beaucoup d’autres domaines très vastes. L’article 37 ne liste pas les compétences du pouvoir réglementaire, cet article dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Cela signifie que tout ce qui en dehors du domaine de la loi appartient au domaine réglementaire. Le domaine d’application du pouvoir réglementaire est alors très large car il comprend tout ce qui n’appartient pas au domaine de la loi. De plus, il s’agit d’un pouvoir réglementaire autonome; En effet, en vertu de l’article 37 de la Constitution, le gouvernement peut édicter les règlements sans être subordonné à la loi. Il édicte alors des règlements à portée générale et impersonnelle sans être limité par le Parlement. On constate également que l’article 38 de la Constitution prévoit des extensions du pouvoir réglementaire. Cet article dispose que « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi », c’est à dire que le gouvernement peut étendre son domaine de pouvoir réglementaire par le biais d’ordonnances.  Le Conseil d’État rend l’arrêt Labonne du 8 aout 1919 ou la jurisprudence admet des fonctions plus spécifiques au pouvoir réglementaire, le Conseil d’État confirme que le pouvoir réglementaire peut exister même quand le loi ne le précise pas.

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