Les sources législatives, règlementaires et jurisprudentielles du droit administratif

TD 10 - Les sources législatives, règlementaires et jurisprudentielles du droit administratif

Les domaines respectifs de la loi et du règlement – Délimitation

Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-512 du 21 avril 2005 sur la Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école

« Ce qui est anticonstitutionnel c’est de laisser le Parlement se mêler de ce qui relève du pouvoir réglementaire » a déclaré le Général De Gaulle. Les rapports entre pouvoir réglementaire et pouvoir législatif font l’objet d’un vif débat juridique depuis le partage des compétences entre la loi et le règlement opéré par la Constitution du 4 octobre 1958.  A l’occasion de la décision n° 2005-512 du 21 avril 2005, sur la Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, le Conseil constitutionnel a eu à connaître et à se prononcer sur une hypothèse  d’empiètement de la loi sur le domaine réglementaire.

La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a été déférée au Conseil constitutionnel, le 29 mars 2005, soit cinq jours après son adoption définitive, par des députés et sénateurs, suivant la saisine organisée par l’article 61 alinéa 2 de la Constitution.

Les requérants contestent la procédure d’adoption de l’article 9 de loi déférée ainsi que le caractère normatif et législatif de l'ensemble de la loi et plus particulièrement de sin article 12. L’article 9 est critiqué pour avoir été adopté aux termes d'une procédure législative irrégulière, le Sénat ayant remis en cause son propre vote en violation de l'article 43 du règlement du Sénat interdisant le recours à une telle procédure. L’article 12 et l’ensemble de la loi déférée sont encore critiqués pour absence de portée normative qui se heurte au principe constitutionnel de clarté de la loi et pour violation de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et daccessibilité de la loi. Enfin, la saisine du Conseil constitutionnel est fondée sur la présence dans la loi de dispositions à caractère réglementaires.

Le Conseil constitutionnel a donc été amené à connaître de la constitutionnalité des dispositions de la loi déférée en répondant aux questions suivantes soulevées par les requérants : (i) l’adopttion par le Sénat d’un article additionnel (aticle 9 de la loi déférée) reprenant une disposition précédemment amendée puis rejetée, dans des rédactions différentes, en méconnaissance du règlement du Sénat, est-elle contraire à la Constitution ? (ii) la fixation des objectifs de l'action de l'Etat dans un rapport annexé à la loi (article 12 de la loi déférée) et l’énonciation des objectifs et des moyens d’action dans des termes généraux rendent-elles ces dispositions dépourvues de portée normative et contraires à la Constitution ? (iii) la loi déférée empiète-t-elle sur le domaine réglementaire et le cas échéant les dispositions concernées sont-elles contraires à la Constitution ?

Le Conseil constitutionnel accueille une partie de l’argumentation développée par les requérant en déclarant contraires à la Constitution certaines dispositions de la loi déférée en répondant comme suit aux questions qui lui ont été posées :

1. le grief tiré de l'irrégularité de la procédure d'adoption de l'article 9 est écarté car il était loisible au Sénat, saisi en première lecture de la loi déférée, d'adopter un article additionnel reprenant une disposition précédemment amendée puis rejetée, dans une rédaction qui, au demeurant, différait non seulement de celle qu'il avait décidé de supprimer mais également de celle qui lui avait été initialement soumise et ce dès lors qu’il ressort des travaux parlementaires que cette procédure n'a pas altéré la sincérité des débats et n'a porté atteinte à aucune autre exigence de valeur constitutionnelle et qu’en outre la méconnaissance alléguée de l'article 43 du règlement du Sénat ne saurait davantage avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;
2. l'article 12 de la loi déférée qui approuve le rapport annexé est contraire à la Constitution dès lors que ce rapport se rattachait à la catégorie des lois de programme qui a toujours eu pour objet des dispositions dénuées d'effet juridique et que, dès lors, en vertu de l'article 70 de la Constitution, il aurait dû être soumis pour avis au Conseil économique et social de sorte que l'omission de cette formalité substantielle a entaché la régularité de la procédure mise en oeuvre pour son approbation et qu’en outre les dispositions aux termes généraux sont manifestement dépourvues de toute portée normative et sont contraires à la Constitution sauf celles présentant certaines garanties  permettant sous cette réserve  de les déclarer conformes à la constitution ;
3. sans les déclarer contraires à la Constitution, le Conseil constitutionnel reconnaît le caractère manifestement réglementaire de certaines dispositions, qui ne mettent en cause ni les principes fondamentaux qui relèvent de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, ni aucun autre principe ou règle que la Constitution place dans le domaine de la loi.

Les solutions relatives à la procédure d’adoption de l’article 9 de la loi déférée et aux « neutrons législatifs » ne sont pas inédites, seul le dernier élément de la décision relatif à l’empiètement de la loi sur le règlement sera commenté nonobstant les deux brefs considérants qui lui sont consacrés (considérants 22 et 23).

Alors que le Conseil constitutionnel a semblé mettre un coup d’arrêt à la pratique de l’empiétement de la loi sur le domaine réglementaire en déclassant les dispositions à caractère réglementaire contenues dans la loi déférée sans pour autant les censurer (I), il s’est avéré qu’il s’agissait davantage de stigmatiser la malfaçon législative, la décision commentée ayant été essuyées d’un revirement jurisprudentiel sans pour autant démériter d’avoir interrogé sur la délimitation du domaine de la loi et du règlement (II).

1. Une impression de renforcement de la délimitation des domaines législatifs et réglementaires

Le Conseil constitutionnel met un coup d’arrêt à la pratique d’empiétement de la loi sur le domaine réglementaire en déclassant les dispositions à caractère réglementaire contenues dans la loi déférée (B) sans pour autant les censurer ne rompant pas avec sa jurisprudence (A).

1. Non censure des dispositions réglementaires contenues dans la loi déférée

De la théorie de la séparation des pouvoirs découle l’insertion dans la Constitution du 4 octobre 1958 les articles 34 et 37 définissant les domaines respectifs de la loi et du règlement. Si la frontière entre ces deux domaines est sujette à débat, l’opération qui consiste à séparer dans une loi les dispositions relevant du domaine de la loi de celles qui relèvent du domaine du règlement  cristallise la question.

...