La distinction des polices administratives et judiciaires

Procédure pénale

TD 1 : L’enquête pénale, la police judiciaire

Lorène Ducos

La distinction des polices administrative et judiciaire

La distinction des polices administrative et judiciaire est très ancienne et d’une importance capitale, mais apparaît aujourd’hui moins claire qu’auparavant.

Une distinction est le fait de séparer, de faire une différence. Le terme de police au sens large désigne le fait d’exercer l’activité normative consistant à assurer la sécurité des citoyens et maintenir l’ordre public en faisant appliquer la loi. Le domaine de la police est la régulation de la vie courante ou la réglementation d’une activité déterminante. Cela conduit à distinguer deux notions juridiques : la police judiciaire et la police administrative. La police administrative désigne l’activité de l’administration ayant pour but d’assurer le maintien de l’ordre public de façon préventive. Elle est définie par l’article 212-2 du Code général des collectivités territoriales qui dispose que la police administrative a pour mission d’assurer la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. La police administrative s’exerce sous l’autorité du ministre de l’Intérieur. Elle se distingue de la police judiciaire qui est définie par le Code de procédure pénale. Selon l’article 14, la police judiciaire est chargée « de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs ». Les articles 12 et 13 énoncent que la police judiciaire est dirigée par le procureur de la République et que ses activités sont surveillées par le procureur général près la Cour d’appel. Enfin, l’article 224 dispose que la police judiciaire est contrôlée par la chambre de l’instruction. Le Code de procédure pénale, au sujet des organes de la police judiciaire, distingue trois catégories de membres : les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints, ainsi que l’ensemble des fonctionnaires et des agents qui n’appartiennent pas statutairement à la police mais auxquels sont attribuées par la loi certaines fonctions de police.

L’intérêt de ce sujet est avant tout juridique. En effet, la distinction des polices administrative et judiciaire illustre le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit à la juridiction administrative de s’immiscer dans la compétence judiciaire. Elle répond également au dualisme juridictionnel français puisqu’elle permet de déterminer la compétence juridictionnelle, la nature administrative ou judiciaire d’une opération de police entraînant corrélativement en principe la compétence du juge administratif ou du juge judiciaire. En outre, cette distinction est fondamentale puisqu’elle est la garantie de nos libertés, le risque étant que la police judiciaire puisse utiliser des prérogatives puissantes et contraignantes alors qu’il n’y a pas d’atteinte effective à l’ordre public, et que les pouvoirs de contrainte administrative se développent au nom de la prévention et de la sécurité.

Se pose alors la question : La distinction des polices administrative et judiciaire est-elle toujours utile ?

Le critère de distinction des polices administrative et judiciaire est un critère finaliste. Ce critère, paraissant assez clair en théorie, l’est beaucoup moins en pratique. En effet, le critère étant objectif, les opérations de police peuvent changer de nature et donc de qualification, ce qui entraîne une confusion des polices administrative et judiciaire. En outre, on assiste depuis quelques années avec le développement de la lutte antiterroriste une multiplication des dispositifs policiers de prévention des infractions de nature administrative. Cette ouverture de la police administrative à la prévention des infractions pénales crée une véritable confusion entre les deux polices. La distinction peut alors paraître superflue. Il est donc impératif de repenser l’articulation entre ces forces.

Dans un premier temps, nous étudierons la clarté théorique de la distinction entre les polices administrative et judiciaire (I), puis, dans un second temps, nous nous intéresserons à la confusion pratique de cette distinction (II).

1. Une distinction entre les polices administrative et judiciaire claire en théorie

La distinction entre les polices administrative et judiciaire s’est dans un premier temps faite sur un critère organique (A), jusqu’à ce que la jurisprudence dégage un critère finaliste (B).

1. L’insuffisance du critère organique pour distinguer les polices administrative et judiciaire

La distinction entre les polices administrative et judiciaire est assez ancienne. Sous la Révolution, la distinction apparaît dans le Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV affirmant la subdivision de la police en police administrative et police judiciaire. La distinction entre les deux renvoie pour l’essentiel au fait que la police judiciaire répond à une logique répressive, il s’agit de sanctionner l’auteur d’un trouble, alors que la police administrative répond à une logique préventive, éviter que le trouble n’advienne ou y mettre un terme.

Ce critère est en l’état extrêmement difficile à mettre en œuvre parce qu’il y a beaucoup d’actes qui ont cette double dimension, à la fois répressive et préventive. Les actes de police peuvent être les mêmes et peuvent être exercés par les mêmes agents, les mêmes personnes physiques qui répondent aux mêmes autorités hiérarchiques. Le critère organique n’est alors pas suffisant. Donc le critère de distinction entre un acte de police administrative et un acte de police judiciaire ne réside ni dans la nature de l’acte ni dans le statut de l’auteur de l’acte.

Devant cette difficulté à manipuler ce critère, la jurisprudence a été amenée à en préciser les contours.

1. L’émergence d’un critère finaliste pour distinguer les polices administrative et judiciaire

La jurisprudence a dégagé un critère finaliste permettant de découvrir la nature d’une opération de police et d’en faire découler les conséquences sur la juridiction compétente en cas de contentieux.

Pour la jurisprudence administrative, le critère de distinction entre les deux polices tient à l’objet précis de l’acte qui est examiné. Le critère est ici éminemment psychologique, c’est l’intention de l’auteur qui compte : s’il agit en fonction d’une infraction déterminée, cela relève de la police judiciaire ; s’il agit en fonction d’une infraction générale, cela relève de la police administrative. Ainsi, toute activité liée à une infraction est une activité de police judiciaire, et échappe donc à la compétence du juge administratif. Une jurisprudence très claire du Conseil d’État est établie en ce sens : 11 mai 1951, arrêt Baud. Dans cette affaire, M. Baud avait été accidentellement tué par la police, et sa famille avait fait un procès à l’État devant la juridiction administrative pour demander réparation du préjudice causé. Le Conseil d’État a répondu que l’opération relevait de la police judiciaire car M. Baud avait été tué par la police qui poursuivait des bandits, et déclare donc l’incompétence du juge administratif. Le critère est donc celui du but de la décision ou de l’opération. En revanche, si l’activité n’est pas liée à une infraction, c’est le juge administratif qui est compétent. Le Tribunal des conflits est venu le rappeler le 7 juin 1951 dans un arrêt Noualek.

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