Comment fonctionne le 49.3

Comment fonctionne le 49-3 ?

Les rédacteurs de la Constitution du 4 octobre 1958, notamment Debré, avaient à l’esprit la prédominance du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif sous les deux Républiques précédentes. Alors, pour éviter une instabilité gouvernementale engendrée par ce type de régime politique ils ont introduits diverses dispositions afin de garantir au pourvoir exécutif des moyens de contrainte lors de la procédure législative.

Le parlementarisme rationalisé est l’ensemble des techniques constitutionnelles et électorales qui permettent d’éviter une trop grande instabilité gouvernementale. L’article 49-3 de la Constitution de 1958 illustre parfaitement cette volonté. Pour le Doyen Vedel, cet article constituait avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct et la création du Conseil constitutionnel l’un des trois grands traits majeurs de la Constitution de la V° République.

Dans la pratique, cette procédure permet au Premier Ministre d’engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur un texte donné. Si aucune motion de censure n’est adoptée, le texte est considéré comme adopté. Si une (ou plusieurs) motion de censure est déposée par l’opposition au Gouvernement et qu’elle est adoptée alors le Premier Ministre doit remettre la démission du Gouvernement au Président de la République. Il se dégage, alors, de cette procédure deux grandes caractéristiques : d’une part, l’engagement de la responsabilité du Gouvernement n’est plus subie mais choisie, d’autre part un texte de loi peut être adopté par l’Assemblée Nationale sans que les députés aient pu se prononcer. Cet article se justifiait par la volonté de permettre au Gouvernement de continuer à mener son action malgré des majorités fragiles. Mais, les caractéristiques de la V° République permettent de considérer que cette arme aux mains du Gouvernement était inadaptée dans un contexte politique marqué par le fait majoritaire. C’est pour cela que la révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 a fortement encadré les possibilités de recours à cet article : ainsi, il ne peut plus être utilisé que dans deux séries d’hypothèses. L’on retrouve là l’un des objectifs qui a inspiré cette révision constitutionnelle, à savoir le rééquilibrage des rapports entre pouvoirs exécutifs et législatifs. Pour autant, bien que cette réforme soit, s’agissant précisément de l’article 49-3, allée assez loin, il ne faut pas craindre la résurgence de situations de blocage infligées par le Parlement au Gouvernement.

Dans la Ve République où le fait majoritaire règne, l’article 49-3 est-il pertinent ?

Pour répondre à cette question nous verrons dans un premier temps l’article 49-3 originel, en quoi consistait à la base cette procédure puis en voir ses objectifs. Ensuite nous verrons dans une seconde partie que c’est pour rééquilibrer les pouvoirs du Gouvernements et du Parlement que l’article 49-3 a été réformé en 2008, cela ne rendant néanmoins pas le Gouvernement impuissant face au Parlement.

1. L’article 49-3 originel : l’arme de dernier recours pour le Gouvernement

1. Le mécanisme de l’article

Ce mécanisme est simple: le Premier ministre engage la responsabilité de son Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un texte; ce dernier est adopté si aucune motion de censure n’est déposée puis adoptée par ladite assemblée. Partant de là, deux grandes caractéristiques de l’article 49-3 se dessinent: d’une part, l’origine de la mise en cause de la responsabilité gouvernementale ne provient pas de l’Assemblée Nationale mais du Gouvernement lui-même, d’autre part le texte objet de cette décision du Premier Ministre est adopté sans aucune discussion devant l’Assemblée Nationale.

1. La responsabilité du Gouvernement engagée par le Premier Ministre

La responsabilité politique du Gouvernement est l'obligation, pour les membres d'un gouvernement, de quitter leurs fonctions lorsqu'ils n'ont plus la confiance de l'autorité politique devant laquelle ils sont «responsables». Mécanisme fondamental du principe de séparation souple des pouvoirs, caractéristique du régime parlementaire qui permet aux organes exécutif et législatif de mettre en jeu leur confiance réciproque et de se renverser pour assurer le fonctionnement et la pérennité du principe de Séparation des pouvoirs.

Le conseil des ministres peut faire un communiqué ou encore le passer sous silence. Ainsi le Premier Ministre peut utiliser l'article 49-3 quand il le souhaite: il prononce la formule "j'engage la responsabilité de mon gouvernement sur tel texte". La possibilité de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement devant une assemblée parlementaire est l’un des grands traits qui caractérise le régime parlementaire. En France, cette responsabilité est consacrée par l’article 20 de la Constitution de 1958. Et, c’est l’alinéa 2 de l’article 49 du même texte qui prévoit les conditions de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement par le dépôt et le vote d’une motion de censure devant l’Assemblé Nationale. La particularité de l’article 49-3 est que, cette fois-ci, l’origine de la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ne provient pas de l’Assemblée nationale, mais du Premier Ministre lui-même, après délibération du Conseil des Ministres. L’on peut aussi noter que cette possibilité peut, par ailleurs, être utilisée à propos non pas d’un texte précis, mais du programme du Gouvernement ou d’une déclaration de politique générale. Bien évidemment, cette originalité dans les systèmes constitutionnels européens se justifie par l’intérêt que le Gouvernement peut en retirer, à savoir l’adoption rapide et facilitée de son texte dans le premier cas, un soutien politique manifeste dans les deux autres hypothèses. Avec l’article 49-3, le Premier Ministre prend donc un risque, mais un risque calculé qui n’a d’autres objectifs que de faire adopter un texte sans aucune discussion.

1. Les effets du 49-3, un texte adopté sans discussions parlementaires

Un délai de 24h est ouvert, au terme duquel 2 constats sont possibles: une motion de censure a été déposée: alors on passe à l'application de l'article 49-2. Deuxième hypothèse: si aucune motion de censure n'a été déposée alors le texte est considéré comme adopté sans que le parlement ait voté. L'article 49 alinéa 3, dit d'« engagement de responsabilité », permet au gouvernement de faire passer le texte qu'il présente, sans vote, sous couvert du rejet de la motion de censure que l'opposition se doit de déposer pour la forme, avec peu d'espoir de réussite. C’est là l’intérêt de ce désormais célèbre article. Concrètement, deux possibilités s’offrent aux députés. Ils peuvent, en premier lieu, déposer dans les 48 heures qui suivent la décision du Premier Ministre une motion de censure dans les conditions classiques de l’article 49-2, à l’exception notable que la limitation du nombre de motion de censure qu’un député peut signer ne trouve pas, en l’espèce, à s’appliquer. Si la motion est adoptée, tant le texte objet de la procédure que le Gouvernement lui-même «quittent» la scène politique. Si la motion n’est pas adoptée, l’on se trouve dans la même situation que si aucune n’avait été déposée. La conséquence est simple: le texte est considéré comme adopté. Autrement dit, avec cette procédure, un texte peut être considéré comme adopté par l’Assemblée Nationale sans aucune discussion. Pour autant, le texte en question ne devient pas immédiatement une loi; il faut encore que le Sénat le vote. Ainsi, la procédure parlementaire classique prend la suite: navette, commission mixte paritaire. D’ailleurs, il est fréquemment arrivé que le Gouvernement utilise l’article 49-3 à plusieurs reprises dans la procédure, et notamment lorsque le dernier mot est donné à l’Assemblée Nationale. Quoiqu’il en soit, l’adoption du texte par les députés sans que ces derniers n’aient eu à se prononcer apparait comme la contrepartie du risque accepté pris par le Premier Ministre. Certes, ce dernier met en danger son équipe gouvernementale, mais il en retire un profit non négligeable: l’adoption rapide de son texte. Le rapport risque/profit dépend, alors, des circonstances politiques et de la cohésion de la majorité parlementaire: plus cette dernière est soudée, plus ce rapport est à la faveur du Gouvernement. On le voit, l’article 49-3 est une arme redoutable entre les mains du Gouvernement. Son intérêt est de lui permettre de passer outre les velléités parlementaires.

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