Le pouvoir réglementaire

issertation : l’exercice du pouvoir réglementaire

“La sublime de l’administration est de bien connaître quelle est la partie du pouvoir, grande ou petite, que l’on doit employer dans les diverses circonstances” selon Montesquieu (1689-1755), philosophe et écrivain français des Lumières. Il dirige son argumentation autour de la nécessaire cohésion de l’administration et l’organisation de celle-ci pour éviter les abus de pouvoir. Aujourd’hui, il est primordial d’avoir des titulaires précis et un champ d’action déterminé à l’administration, ce qui rend complexe et confus l’image du pouvoir réglementaire. Il est intéressant de s’intéresser à l’exercice du pouvoir réglementaire.

En effet, le pouvoir réglementaire se définit comme la capacité conférée à certaines autorités d’édicter des normes juridiques de portée générale et impersonnelle. Il se distingue du pouvoir législatif, qui émane du Parlement et à pour objet de créer des lois. Bien que se situant dans la frange inférieure de la pyramide des normes, ils constituent une source à part entière du droit administratif dont la place est, d’ailleurs, allée en s’accroissant à mesures que les prérogatives du pouvoir exécutif s'affirment.

Sous l’Ancien Régime, les prérogatives du pouvoir exécutif n’ont cessé de s’étendre. Les révolutionnaires ont très vite admis la nécessité d’un pouvoir réglementaire minimum cantonné dans un premier temps à l’exécution des lois. Puis, à partir de la IIIème République, le pouvoir réglementaire est progressivement sorti de son rôle de simple exécutant grâce à l’instauration d’une pratique constitutionnelle, poursuivie sous la IVème République. A cette époque le gouvernement était habilité à intervenir sur des matières réservées à la loi.

Sous la Vème République instaurée par la Constitution de 1958, le pouvoir réglementaire a été renforcé, plaçant le Président de la République au centre de l’exécutif. La Constitution a introduit des mécanismes tels que les ordonnances, les décrets en Conseil des Ministres et a renforcé le contrôle juridictionnel des actes administratifs par le Conseil d’Etat. En parallèle, la décentralisation a accordé davantage de pouvoirs aux acteurs à l’échelle locale. Ces évolutions ont contribué à façonner le cadre juridique de l’administration française sous la Vème République.

La tension centrale autour de l’exercice du pouvoir réglementaire réside dans l’équilibre délicat entre l’autorité de l’administration à prendre des mesures nécessaires pour l’application des lois, et la nécessité de prévenir tout abus ou excès de pouvoir. Il s’agit de concilier l’efficacité de l’action publique avec le respect des principes constitutionnels.

Comment l’exercice du pouvoir réglementaire impacte-t-il l’efficacité et la cohérence de la réglementation en vigueur ?

Si l’exercice du pouvoir réglementaire est réparti entre divers acteurs et entités administratives (I), il convient de s’intéresser aux changements concrets et adaptations de l’exercice du pouvoir réglementaire (II).

I) L’exercice du pouvoir réglementaire dilué à travers une multitude de titulaires

Les titulaires du pouvoir réglementaire sont particulièrement nombreux et de nature différentes. Certains sont désignés par la Constitution (A) tandis que d’autres sont compétents à l’échelon local et national (B). Ces différences supposent pour le bon fonctionnement de l’administration d’établir une hiérarchie organique interne.

Les titulaires du pouvoir réglementaire général consacré par la Constitution

L’exercice du pouvoir réglementaire en droit constitutionnel français, s’inscrit dans un cadre précisément défini par la Constitution de la Vème république. En effet, la Constitution de 1958 opère une répartition de ce pouvoir entre les deux têtes de l’exécutif : au Premier ministre la compétence décrétale du principe (article 21 de la Constitution) et au chef de l’Etat la signature des décrets délibérés en conseil des ministres (article 13 de la Constitution). Sur le principe, ce partage apparaît des plus simples : le Premier ministre est le détenteur principal du pouvoir réglementaire et doit contresigner les actes du président de la République (article 19 de la Constitution). De plus, le Conseil d’Etat s’accorde à prendre en compte le contreseing du premier ministre, c’est-à-dire que la signature est essentielle pour la validité de l’acte. A côté du pouvoir réglementaire, l’exécutif dispose d’un pouvoir de réglementation propre en matière de police administrative générale. Ce pouvoir était initialement attribué au président de la République (CE, 08 août 1919, Labonne). Cependant, ce pouvoir a été transféré au chef du Gouvernement (CE, ass, 13 mai 1960, SARL nord africains de Paris).

Cependant, la mise en application du pouvoir réglementaire a révélé des difficultés. L’article 13 de la Constitution est la seule réserve de l’exercice réglementaire du Premier ministre. L’article 13 de la Constitution retient que “le président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres”. Cette difficulté tient au fait qu’aucun texte n’a déterminé de manière exhaustive la liste des décrets qui doivent être délibérés en conseil des ministres. Ainsi face à ce manque juridique, certains décrets ont été signés alors que leur intervention n’était pas juridiquement requise. Face à ces deux acteurs, le Conseil d’Etat a cherché à identifier qui est à l’origine de leur adoption. Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a considéré que leur auteur restait le Premier ministre et que la signature du Chef de l’Etat était surabondante. Cette solution a été adoptée pour les décrets délibérés en conseil des ministres sans obligation textuelle (CE, 16 octobre 1987, Syndicat autonome des enseignants de médecine) et pour les décrets simples (CE, 27 avril 1962, Sicart). Les deux solutions préserves les prérogatives du Premier ministre conformément à la Constitution. Cependant, le Conseil d’Etat a opéré un revirement de jurisprudence dans un arrêt CE, Ass, 10 septembre 1992 Meyet. Par cette solution, le Conseil d’Etat amplifie le pouvoir réglementaire du Chef de l’Etat. Cela correspond à la logique de présidentialisation présente à cette époque. Le Chef de l’Etat dispose d’un bloc de compétence puisque les décrets délibérés en conseil

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