Commentaire CAA Nancy 10 octobre 2023 n°21NC00236

La Cour administrative d’appel de Nancy, dans sa décision du 10 octobre 2023, s’est penchée sur la responsabilité du maire dans l’exercice de son pouvoir de police administrative générale.

Dans cette affaire, un particulier avait signalé à la mairie des nuisances causées par la proximité d’une pension pour chevaux située à moins de huit mètres de son habitation, en violation du règlement sanitaire départemental. Il avait alors sollicité l’intervention du maire pour faire respecter cette réglementation, mais aucune mesure n’avait été prise. Face à cette inaction, le requérant avait adressé une demande d’indemnisation à la commune pour carence du maire, mais sa demande avait été rejetée par le tribunal administratif de Strasbourg.

La CA de Nancy a donc du répondre à la question suivante : La faute simple caractérisée par la carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police administrative générale suffit-elle à engager sa responsabilité et à permettre l’indemnisation du préjudice qui en découle ?

Saisie de l’affaire, la Cour administrative d’appel de Nancy a constaté que le maire avait manqué à son obligation d’exercer son pouvoir de police administrative générale pour remédier à une situation de non-respect d’une réglementation en vigueur. Elle a précisé que la seule méconnaissance de cette réglementation suffisait à caractériser un trouble à l’ordre public, sans qu’il soit nécessaire d’évaluer l’intensité de la faute. Ainsi, l’inaction prolongée du maire pour assurer le respect des règles en vigueur constitue une faute simple engageant la responsabilité de la commune.

Toutefois, la Cour a rejeté la demande d’indemnisation du requérant, estimant que les préjudices invoqués, notamment la dépréciation immobilière et les troubles dans les conditions d’existence, n’étaient pas suffisamment justifiés.

Cette décision clarifie le fondement de la responsabilité en matière de pouvoir de police générale, en affirmant qu’une carence du maire face à une violation réglementaire constitue une faute simple, indépendamment de la gravité du trouble causé.

Cet arrêt illustre une double tendance : d’une part, la consolidation de la faute simple comme standard de responsabilité pour carence de police administrative (I) ; d’autre part, une rigueur accrue du juge en matière de preuve du préjudice (II).

I - La consécration de la faute simple pour carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police

La Cour administrative d’appel de Nancy s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel tendant à faciliter l’engagement de la responsabilité des autorités administratives en cas d’inaction (A). Elle abandonne ainsi l’exigence d’un trouble grave à l’ordre public pour qualifier la faute, préférant une approche fondée sur l’existence même de la violation réglementaire (B).

A - L’assouplissement jurisprudentiel des conditions d’engagement de la responsabilité

Traditionnellement, la responsabilité pour carence de police nécessitait la preuve d’une faute lourde (CE, 1972, Ville de Paris c. Marabout). Cette exigence a été progressivement abandonnée au profit de la faute simple, notamment dans les arrêts CE, 1997, Theux et CE, 1998, Améon. L’arrêt CE, 2003, Commune de Moissy-Cramayel a confirmé cette tendance en matière de police administrative générale, notamment en matière de nuisances sonores. Cependant, la décision de la Cour administrative d’appel de Nancy va plus loin.  Elle s’inscrit dans le mouvement jurisprudentiel tendant à restreindre le champ d’application de la faute lourde en matière de police administrative, et applique directement un régime de faute simple à la carence d’un maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police générale.  L’arrêt consacre ainsi une nouvelle approche où la carence de l’autorité administrative est appréciée non plus au regard de la gravité du trouble à l’ordre public, mais en fonction du respect d’une réglementation préexistante. La méconnaissance des dispositions du règlement sanitaire départemental par l’exploitant de la pension pour chevaux constituait ici une violation réglementaire manifeste. Dès lors, l’inaction du maire à prendre les mesures appropriées pour en assurer le respect est jugée fautive, indépendamment de l’intensité du trouble généré par l’implantation du bâtiment litigieux. Ce changement de paradigme réduit la marge d’appréciation du maire et impose une obligation plus stricte d’intervention, comme cela avait déjà été le cas dans des affaires relatives aux missions de régulation administrative (CE, 2010, Ligue de football professionnel).

B - L’abandon du critère du trouble anormal à l’ordre public

Une innovation majeure de cet arrêt réside dans l’abandon du critère du seuil d’intensité du trouble à l’ordre public. Contrairement à la solution adoptée dans l’arrêt Sieur Doublet (CE, 1959), où la nécessité d’un péril grave justifiait l’illégalité de l’inaction, la Cour estime ici que la seule méconnaissance d’une réglementation suffit à caractériser le trouble. Cette évolution est particulièrement significative dans le contentieux de la responsabilité administrative. Dans un régime traditionnel de faute lourde, l’intensité du trouble à l’ordre public servait de critère central d’appréciation. Or, en l’espèce, la Cour considère que l’existence d’une infraction au règlement sanitaire départemental constitue en elle-même une atteinte à l’ordre public, rendant ainsi inutile l’évaluation du degré de nuisance. Cette approche, si elle renforce la protection des administrés en rendant plus prévisible l’engagement de la responsabilité communale, présente aussi des risques. Elle rigidifie l’obligation d’intervention des maires et pourrait multiplier les contentieux, notamment pour des communes disposant de ressources limitées. L’exigence de mise en œuvre systématique des pouvoirs de police risque d’entraîner une approche défensive des autorités municipales, conduisant à une surrèglementation ou à une multiplication des mesures coercitives afin d’éviter toute mise en cause de leur responsabilité. D’un point de vue strictement juridique, cette évolution marque une rupture avec le cadre traditionnel du contentieux de l’excès de pouvoir où l’inaction administrative était jugée illégale en cas d’erreur manifeste d’appréciation. La Cour opte ici pour une appréciation plus rigoureuse, inspirée de la logique du contentieux de la faute simple, en se concentrant sur l’omission fautive d’une action requise par une norme préexistante.

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