Finances publiques

Finances publiques 2 – Anne-Claire DUFOUR

Licence 2 – 2019/2020

1. La loi de finance

La définition de la loi de finance se trouve à l’article 34 de la loi de finance. Les lois de finances définissent les charges et les dépenses de l’État. Les lois de finances sont l’acte par lequel le parlement autorise le gouvernement à percevoir les recettes et à exécuter les dépenses. L’article dispose que « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. ».

L’article 34 renvoie à un texte organique qui est la LOLF du 1er aout 2001. Cette LOLF a remplacé l’ordonnance de 1959 qui est obsolète par rapport à l’enjeu de la performance de la gestion publique et du pouvoir du parlement.

La LOLF fonde la procédure de la loi de finance.

1.  La contextualisation du projet de loi de finance

1.  L’encadrement pluriannuel du projet de loi de finances

Le principe d’annualité exige un projet voté avant le début de chaque exercice. Cependant, il peut y avoir des situations où ce principe n’est pas respecté, notamment lorsque le délai des 70 jours n’est pas respecté par le Parlement. Dans ce cas, le PLF est voté par ordonnance. L’autre facette de principe est le fait que les dispositions de la loi de finances ne valent que pour un an et seulement pour un an. En revanche, il y a une possibilité de voter des dépenses pour plus d’un an.

La loi de finance s’inscrit dans un projet de programmation pluriannuelle les recettes, le déficit… Cette pluriannualité est présente dans les lois de programmation et s’inscrit dans l’exigence communautaire (programme de stabilité). Le droit communautaire impose une pluriannualité.

1.  L’encadrement des lois de finances par les lois de programmation

1. Définition des lois de programmation

Les lois de programmation sont apparues lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette révision donne plus de pouvoir au parlement. Elle a apporté les lois de programmation et le fait que les missions de la cour des comptes sont constitutionnelles. Les lois de programmation sont novatrices.

Le nouvel article 34 issue de la révision de 2008 dispose que « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique. ».

L’article parle d’orientation et non d’obligations. Il n’y a aucune périodicité si ce n’est au moins deux ans. La loi organique sera adoptée après. De ce fait, les premières lois de programmations (2009/2014 – 2010/2014) sont votées sans plus de précisions.  Ces premières lois de programmations ne correspondent pas à la réalité.

Les lois de programmation ont eu un second souffle grâce au TSCG. Le TSCG affirme qu’il doit y avoir une règle d’or devant être inscrite en droit interne.

Cependant, une révision n’était pas envisageable. De ce fait, une loi organique a encadré les lois de programmations. Cette loi organique relative à la programmation et à la gouvernance date du 17 décembre 2012. Cette loi organique impose aux lois de programmation impose un déficit structurel de 0,5% du PIB. Il s’agit d’un objectif à moyen terme. Le déficit structurel correspond au déficit corrigé des variations conjoncturelles. Le déficit structurel ne prend pas en compte les mesures ponctuelles. La loi organique prévoit une trajectoire pour parvenir à cet objectif. Il y a une décomposition des soldes. Cet objectif est porté collectivement. Dans chaque loi de finance, on trouve un article préliminaire dans lequel on trouve les éléments de la loi de programmation pour l’année en question. Le haut conseil des finances publiques a été créé à cette occasion. Il est présidé par le président de la cour des comptes. Il comprend des magistrats financiers et des membres nommés par les présidents des chambres parlementaire. Il a d’abord pour rôle de donner un avis sur les prévisions macro-économiques qui servent de fondement à la loi de finances.

Le contrôle du conseil constitutionnel est minime. Les budgets sont parfois surévalués ou sous-évalués. Le haut conseil des finances publiques est un soutien à la sincérité budgétaire. Le 23 janvier 2019, le haut conseil des finances publiques a adopté un avis sur la loi de finance de 2020. Il affirme que les prévisions de croissance sont plausibles.

La loi organique prévoit un mécanisme de correction. Ce mécanisme doit être déclenché automatiquement lorsqu’il y a un écart important entre l’exécution et l’objectif à moyen terme fixé. Le mécanisme choisi par la France repose sur deux idées. Il appartient au haut conseil des finances publiques de signaler cet écart. Une fois l’écart constaté, le gouvernement doit réagir dans la plus prochaine loi de finances. Ce mécanisme n’a jamais été enclenché. Dans l’avis du 23 septembre 2019, le haut conseil des finances signale qu’il y a un simple écart entre l’exécution et la trajectoire de l’objectif.  « Un tel écart est très proche du déclanchement du seuil de correction », avis du 23/09/2019.

1. La portée des lois de programmation

Les lois de programmations ne sont pas supérieures aux lois de finances. Cela a été affirmé par le conseil constitutionnel dans une décision du 31 décembre 2012. Il affirme que « les lois de programmation n’ont pas pour effet de porter atteintes aux prérogatives des parlementaire lors de l’examen et du vote des lois de finances. ».

Les lois de programmations ne s’imposent pas aux législateurs financiers. Le conseil constitutionnel ne vérifie pas la conformité de la loi de finance à la loi de programmation. Elles sont la traduction du TSCG.

1. La loi de programmation actuellement en vigueur

Elle couvre la période 2018/2022. Elle fixe une trajectoire pour un objectif à moyen terme un solde de -0,4% du PIB. En 2022, le déficit structurel devra être de 0,8% du PIB.  Pour ce qui est du déficit public devrait être en excédant.

Aujourd’hui, le déficit public est a 2,8% pour 2019. Il devrait être de 2,3% de déficit public pour 2020. La loi de programmation définissait un déficit public de 1% pour 2020.

Il y a aussi des objectifs en termes de prélèvements obligatoires. Ce n’est pas une obligation posée par la loi organique de 2012. L’objectif est de faire baisser de 3 points les prélèvements obligatoires sur la période. Il devra être à 53% du PIB en 2022. Actuellement, il est de 56%.

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