Les principes budgétaire classique par rapport à la finance publique moderne

TD 3 : les principes budgétaires classiques sont ils adaptes à la gestion moderne des finances des publiques  ?

Le budget de l'Etat est régi depuis l'âge d'or des Finances publiques par une série de principes budgétaires qui malgré quelques aménagements n'ont jamais fait l'objet d'une réelle remise en cause depuis leur instauration. Les principes budgétaires classiques, tels que l'annualité budgétaire, l'unité, l'universalité et la spécialité budgétaires, ont été pensée à l'origine comme des gardiens visant à garantir une certaine qualité et un respect de l'autorisation budgétaire. Ils sont donc rapidement devenus des caractéristiques essentielles du budget, ils permettent l'acquisition d'un budget efficace et transparent. Ces principes, issus de la Restauration, et repris assez largement par l'ordonnance du 2 janvier 1959 ont finalement peu évolué alors que la gestion publique, elle, a considérablement été bouleversée par l'apparition de techniques et de conceptions modernes inspirée du secteur privé.

Très sommairement examinée, les documents budgétaires associés à une loi de finances permettent de formuler quelques constats de base. Le budget de l'Etat est divisé en plusieurs "sections". Chaque section est divisée en "missions" et "programmes". Dans chaque section, les tableaux budgétaires font apparaître d'une part des prévisions de recettes, d'autre part des autorisations de dépenses ou "crédits budgétaires". La présentation du budget de l'Etat obéit à des règles précises, structurées autour des "grands principes budgétaires" dont l'origine remonte au 19ème siècle.

Les grands principes du droit budgétaire sont le principe d'annualité, le principe d'unité, le principe d'universalité, le principe de spécialité, le principe de sincérité. Concernant le principe d'annualité, il signifie que le budget de l'Etat doit être voté chaque année. Le principe d'unité recouvre deux règles la règle d'unité qui exige que le budget de l'Etat soit retracé dans un document unique et la règle d'exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l'ensemble des recettes et des charges. Quant au principe d'universalité, c'est celui selon lequel l'ensemble des recettes doit couvrir l'ensemble des dépenses. Le principe de spécialité impose d'indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances. Pour finir, Le principe de sincérité inspiré du droit comptable privé, implique l'exhaustivité, la cohérence et l'exactitude des informations financières fournies par l'Etat. 

Ainsi, alors que le système budgétaire simple, partiellement à tout le moins, incapable de permettre de faire face à la crise financière sans précédent qui frappe les finances publiques françaises, peut on se demander si ces très anciens principes sont toujours adaptés à une gestion publique moderne ? En réalité, même si ces principes ont fait l'objet d'un enrichissement on pourrait essayer de les rends plus conformes aux attentes de la nouvelle gestion publique (I), cette nouvelle gestion publiques suggère un dépassement des principes classique avec la mise en place de principes plus modernes et plus conformes à ces nouvelles attentes (II)

        I.        Une réforme insuffisante des principes classiques 

La loi organique du 1er août 2001, prolongée, sur certains points, par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 est venue adapter les principes budgétaires classiques aux nouveaux enjeux de la gestion publique (A). Mais cette réforme a également créée de nouveaux principes budgétaire pour faire valoir une meilleure transparence et une meilleure maitre de la gestion publique (B)

        A.        Les principes budgétaires classiques face aux enjeux nouveaux de la gestion publique

La redéfinition par la loi organique de 2001 aurait pu être l'occasion d'une remise à plat des principes budgétaires à la base du système d'élaboration du budget. Mais au lieu de cela, le législateur de la loi organique a maintenu l'ensemble des principes traditionnels issus de la Restauration, en procédant tout même à des adaptations pour faire face aux exigences d'une gestion publique moderne. Ainsi le principe d'annualité a été maintenu par la LOLF qui a conservé le principe d'un budget adopté tous les ans et dont les autorisations ne sont valables que pour la durée de l'exercice. Les exigences d'une programmation ont néanmoins abouti à la mise en place d'un système souple de gestion de crédits axé sur une dissociation des autorisations d'engagement, pluriannuelles, et des crédits de paiement, annuel mais au développement de l'information à caractère pluriannuelle.

Les principes d'unité et d'universalité ont eux aussi été largement maintenus par cette loi organique qui a même eu tendance, une nouvelle fois, à en renforcer l'application avec un encadrement plus strict des traditionnels aménagements à ces principes. Cette même loi a en outre renforcé la transparence autour des opérations hors budgets avec le vote du tableau de financement et du périmètre budgétaire avec la charte de budgétisation.

Quant au principe de spécialité budgétaire, c'est ce dernier qui a été le plus adapté aux enjeux du nouveau système budgétaire. La loi organique a entrainé une globalisation assez importantes des crédits, passe de 888 chapitre à environ 150 programmes.

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