Le rôle du rapporteur public dans la procédure administrative

Séance 2 : Les incidences de la cedh sur le droit du contentieux administratif

Introduction :

La justice administrative fonctionne selon des procédures qui lui sont spécifiques, et qui font plus de place à l’écrit que devant les juridictions civiles. Ainsi il existe une personne importante dans la procédure administrative qui intervient devant les juridictions administratives qui n’a pas son équivalent en droit civil, et qui s’est traditionnellement désigné sous l’appellation « commissaire du gouvernement ». Contrairement à cette appellation, il n’a jamais été le représentant du gouvernement, il a toujours été un magistrat indépendant. Pour éviter ce genre de confusions, il est aujourd’hui connu sous le nom de « rapporteur public » depuis le 7 janvier 2009. L’ancienne dénomination, abandonnée sous impulsion notable de la Cour européenne des droits de l’homme, était en effet de nature à induire en erreur les justiciables sur la véritable fonction du rapporteur public.

Lors du procès administratif, la dernière phase est le délibéré. C’est le moment durant lequel les juges se réunissent pour débattre de la solution à donner au litige. Le délibéré est secret, comme l’indique l’article L.8 du CJA, afin de préserver l’indépendance des juges. C’est donc hors de la présence des parties et des avocats que les juges décident de la solution. C’est alors posé la question de savoir si le RP, qui est un magistrat de la juridiction administrative, peu participer au délibéré sans influencer les autres juges. En 2001, la CEDH va être saisit de cette question car plusieurs requérants estimaient c’était contraire au droit au procès équitable, et donc contraire à l‘article 6§1 de la CESDHLF qui l’impose. Le Gouvernement va dire que d’une part le rapporteur public est un juge comme les autres, donc il bénéficie aussi de la présomption d’impartialité d’autre part, il va dire que la participation du RP au délibéré est nécessaire, car c’est lui qui permet une stabilité de la jurisprudence. De plus il contribue vivement à l’évolution de la jurisprudence lorsque cela devient nécessaire. Il permet aussi d’éclairer les juges sur certains points du droit administratif ou jurisprudentiels.  Un doute s’installe sur le statut du RP à savoir qu’il soit strictement le même que celui des autres juges. En effet lorsque le RP se prononce publiquement en défaveur du requérant, celui-ci peut avoir un doute légitime quant à son impartialité.

• Définition de l'impartialité par Chapus : "le principe signifie que les juges ne doivent pas avoir de partis pris ou de préjugés en faveur ou à l’encontre d’une des parties. Ils doivent être sereins, de façon que les partis n’aient, à titre personnel, rien à craindre et rien à espérer de leurs juges”. 

Se pose alors la question de l’impact du rôle du rapporteur public face au procès équitable.

Bien que l’importance de son intervention soit primordiale dans le procès administratif (I), il n’en demeure pas moins que le système français soit remis en cause et ce devant la CEDH pour violation de l’art 6-1 de la convention EDH (II).

1. Le rapporteur public éclaireur du juge admin

Le rapporteur public est une institution fondamentale au sein de la juridiction administrative. L’essentiel de son rôle est fixé et défini par l’arrêt Esclatine de 1998 (A). Cependant son rôle de rapporteur public va être remis en question d’une possible contradiction avec l’exigence du procès équitable de l’article 6§ 1 de la CEDH, concernant la non-communication des conclusions du RP aux parties (B).

1. La jurisprudence Esclatine

C’est l’arrêt Esclatine du 29 juillet 1998 du Conseil d’Etat qui décrit le mieux la fonction de rapporteur public. Le Conseil d’Etat décrit de manière presque homérique le rôle du commissaire du gouvernement en ces termes :

«  a pour mission d’exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient (…) et participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre ». L’importance du rôle du rapporteur public en font qu’il lui incombe d’amener le juge à bon port.

Et pourtant, malgré toutes ses qualités, le rapporteur public est parfois remis en question.

1. Le rôle du rapporteur public et le principe du contradictoire

* Arrêt Gervaise de 1967 : Le RP n’est pas rattaché au gouvernement malgré sa dénomination. Il est totalement indépendant et doit présenter publiquement les questions présentent dans tous les recours, et en donner des solutions. Donc il n’a rien à craindre de l’administration.

* Puis arrêt Adrassé de 1975 : Le CE vient préciser que lorsque le RP ne prononce pas ses conclusions lors de l’audience, le jugement est entaché d’illégalité. Son rôle est donc primordial.

* Le RP dévoile ses conclusions lors de l’audience, elles sont souvent orales et ne sont pas communiquées avant qu’il les présente aux parties. On peut penser qu’il n’y a pas de problème d’égalité des parties, puisque tout le monde a connaissance de ses conclusions au même moment.

* Mais pourtant, il y a quand même des personnes qui ont jugé cela inégal. D’où l’arrêt Esclatine de 1998 : La requérante invoquait que le fait que les conclusions n’étaient pas communiquées aux parties était contraire au principe du contradictoire énoncé à l’article L.5 du CJA, comme principe fondamental du contentieux administratif. Le principe du contradictoire impose que les parties soient en mesure de connaître tous les éléments du procès durant l’instruction. Le CE va décider que d’une part, le RP est un juge de la juridiction administrative, donc il n’est pas parti au procès. Il a pour rôle de présenter, en toute indépendance et publiquement, ses conclusions sur l’affaire, et d’en donner une proposition de solution argumenté. Ainsi, n’étant pas partie au procès, il n’est pas soumis au principe du contradictoire. D’autre part, le principe du contradictoire n’a lieu que durant l’instruction, comme le dit le CJA, donc pas durant l’audience durant laquelle le RP présente ses conclusions.

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