Le contrôle des autorités administratives indépendantes

Le contrôle des autorités administratives indépendantes

Les autorités administratives indépendantes sont listées par la loi du 11 juin 1983 comme « certaines institutions administratives spécialisées de l’État, dotées par la loi d’un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission ».  La loi du 20 janvier 2017 a restreint le nombre des AAI. On est ainsi passé d’une quarantaine d’AAI à 26. La liste des AAI et API figure en annexe de la loi, on peut citer par exemple l’AMF, la CNIL, le CSA, l’Autorité de la Concurrence ou encore la HALDE.

Il est assez difficile de donner une définition très précise des AAI en raison de leurs statuts, la composition de leur collège, le mode de désignation des membres, les caractéristiques de leur mandat, ou même encore leur budget et les moyens financiers qui leurs sont attribués. Les AAI exercent un pouvoir de régulation dans un domaine donné et délimité.

Selon le Conseil d’État dans son rapport public de 2001 va donner une définition des AAI : « Ce sont des organismes administratifs qui agissent au nom de l’État et disposent d’un réel pouvoir, sans pour autant relever de l’autorité du gouvernement »

Une AAI est avant tout une « autorité », c'est-à-dire qu’elle exerce non seulement une fonction consultative et se caractérise comme une magistrature, mais de plus, elle se caractérise par un fort pouvoir décisionnaire, de proposition ou d’avis et de contrôle.

Certaines AAI disposent même des prérogatives de puissance publique et sont dotées de la personnalité morale (les API, autorités publiques indépendantes sont ainsi dotées de la personnalité morale comme l’AMF).

Ces autorités sont des autorités « administratives » c'est-à-dire qu’elles ne sont pas des juridictions à part entière et qu’en conséquence leurs décisions n’ont pas autorité de la chose jugée.

Enfin, la dernière caractéristique de ces autorités est leur « indépendance », les AAI, en effet ne font pas partie de la hiérarchie administrative, elles sont totalement indépendantes du pouvoir exécutif et ne sont pas soumises au chef de l’administration qui est le Premier Ministre, en revanche, elles demeurent liées au Premier Ministre financièrement dans la mesure où l’exécutif leur attribue les moyens budgétaires de leurs actions.

Ainsi, il s’agit de savoir si l’autorégulation présupposée des Autorités Administratives Indépendantes est gage de leur bon fonctionnement, ou est-il nécessaire d’accentuer la présence d’un contrôle juridique auprès de ses entités ?

En effet, les AAI disposent de tous les pouvoirs traditionnels : le pouvoir exécutif (certaines AAI disposent du pouvoir réglementaire autonome), du pouvoir législatif (les AAI disposent du « droit souple »), et du pouvoir judiciaire (les AAI exercent un rôle de médiation et peuvent édicter des sanctions). Or le principe de séparation des pouvoirs est un principe constitutionnel trouvant son fondement dans la DDHC de 1789.  

L’objectif complexe, est d’assurer une indépendance organique et fonctionnelle aux AAI afin que celles-ci puissent mener leurs missions de façon autonome, mais il est primordial que cette indépendance ne soit pas synonyme d’immoralité (I). Il est d’autant plus fondamental que le juge administratif et constitutionnel assure pleinement leur mission de contrôle, ce qui permettra de conférer une plus grande « légitimité » à ces AAI (II).

1. L’indépendance des AAI : Une garantie essentielle permettant de mener à bien leurs missions

Les AAI bénéficient d’une garantie provenant des différentes catégories de normes françaises (A) et disposent de nombreux pouvoirs afin de mener à bien leurs différentes missions (B).

1. Une indépendance garantie par la jurisprudence constitutionnelle et la loi  

La collégialité demeure ainsi l’une des « grandes garanties » de leur indépendance. Leurs effectifs vont ainsi de deux à parfois plus de vingt membres. Leur indépendance est aussi garantie par la compétence et l’impartialité des individus y siégeant, ce sont très souvent des experts techniques, des membres des hautes juridictions françaises comme le Conseil d’État, la Cour de Cassation ou encore la Cour des Comptes. Les membres des AAI sont nommés par le Président de la République, le Premier Ministre ou encore les Présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat. Souvent cette procédure de nomination est déclenchée par les membres du même collège de cette AAI ou ceux d’autres AAI ce qui permet parfois d’éviter la qualification d’élection politisée. Tel est le cas notamment pour le président de la CNCIS (Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement), pour les 11 membres de la HALDE, le président de l'AMF, les 9 membres du CSA, le président du CCNE (Comité consultatif national d'éthique) et les 8 membres de la HAS (Haute Autorité de santé).

En effet, très souvent les mandats des membres situés au sein des AAI et en particulier leur président ont un caractère irrévocable. Ce qui est une condition indispensable à la garantie d’indépendance. Le Conseil d’État a d’ailleurs affirmé le caractère irrévocable du mandat au sein d’une AAI dans sa décision du 7 juillet 1989 Ordonneau « le Gouvernement ne peut légalement mettre fin avant le terme de son mandat aux fonctions du président d’une autorité administrative indépendante en raison de la survenance de sa limite d’âge dans son corps d’origine »

Toutefois, il convient de nuancer ces propos, puisque l’ensemble des membres au sein d’une AAI ne sont pas irrévocables d’où la proposition de la commission des lois dirigé par Jacques Mézard, qui en 2016 souhaite que « L’irrévocabilité des membres des collèges doive être assurée, sous réserve de la mise en place de règles d’incompatibilités et d’une charte de déontologie ». 

Pour aller plus loin concernant l’irrévocabilité de leurs mandats, les membres siégeant dans une AAI ne peuvent cumuler cette fonction avec un emploi qui serait qualifié « d’incompatible », d’où la rédaction de règles de déontologie propres à chaque AAI. En effet à la suite de la loi du 20 janvier 2017 portant sur le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, les membres des AAI ne peuvent cumuler des fonctions politiques ou se présenter à des élections, car cela les rendrait dépendants d’une autorité politique, alors qu’une AAI prône la transparence comme mot d’ordre. Enfin, leur mandat est limité dans le temps et parfois non renouvelable en fonction de l’AAI, ce qui constitue un nouveau critère d’indépendance, car les membres des AAI peuvent ainsi exercer leur mandat en toute indépendance et impartialité sans avoir à l’esprit l’idée d’une « réélection », a l’instar d’une élection politique.

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