Les mécanismes Des Circulaires

Comme Jacques Chirac le rappelait à ses ministres, le 15 juin 1987 « la circulaire ne peut créer pour les usagers d’obligations qui ne résulteraient ni de la loi ne des règlements ». Ces instructions sont alors dites pour éviter les incohérences qui pourraient découler des différentes interprétation quant à l’application d’un texte législatif ou règlementaire.

Une circulaire est un document par lequel les autorités administratif vont s'adresser aux agents et pour leur fournir des indications relatives à l'interprétation ou à l'application des normes. Dépourvue de portée normative, ce n’est en théorie pas un acte administratif car elle ne crée pas de droit mais est un acte d'ordre intérieur donc ce n’est pas en théorie un acte décisoire. Recommandations écrites par les chefs de service à leurs subordonnés pour le bon fonctionnement du service et l’uniformisation de l'interprétation des lois et règlements qu'ils sont chargés d'appliquer.

D’autre part, les circulaires administratifs se distinguent des règlements car ils sont des actes émanant d'une autorité administratif et contenant dès règles générales et abstraites, elles se distinguent aussi des directives car ce sont des documents par lesquels l’administration fixe à l'avance une ligne de conduite dans des domaines ou elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

Au 17ème siècle, cette notion est apparu comme un qualificatif pour désigner la fonction de certaines lettres. Au 18ème , elle devient substantif, elle sert à l’interprétation des textes. Au regard de la pratique, il existe des circulaires à portée générale et abstraite, c’est un caractère impératif dans certaines circulaires. Une autorité administratif peut par voie de circulaire créer des droits, des obligations ou imposer une interprétation du droit.

Les circulaires auraient une dimension règlementaire . Selon Laubadère " une circulaire est règlementaire lorsqu'elle prétend ajouter quelque chose à la loi ou d'une manière plus large à l'ordonnancement juridique, notamment en imposant des sujétions nouvelles aux administrés ou à l'inverse procure des garanties nouvelles."

D’ailleurs le Conseil d’état a reconnu le caractère règlementaire d'une circulaire administratif dans arrêt Notre Dame du KREISKER de 54, cet arrêt révèle aussi l'existence de plusieurs type de circulaires dont certains renferment des règles qui auraient dû être édictées par décret ou par arrêté et s'apparentent ainsi à des règlements. C'est pour lutter contre cela que la jurisprudence distingue les circulaires interprétatives et impératives. Cependant il est difficile d'opérer ce contrôle car les circulaire ont une importance dans vie administratif et à peu près 15 000 circulaire sont émises chaque année.

On peut alors se demander est ce que les circulaires sont elles des actes inopposable n'ayant pas d'effets juridiques ou de véritables décisions exécutoire ? Il convient aussi de s'interroger dans quelle mesure le caractère normatif de la circulaire est il toléré et sanctionné par les juridiction administrative ?

Nous verrons dans un premier temps que les circulaires administratives peuvent revêtir la qualité d'acte normatifs mais la reconnaissance de leur valeur normative entraîne des conséquences partagées

I. Nécessité de distinguer les différents aspects de la circulaire

Nous verrons dans un premiers temps que la distinction entre deux types de circulaires a permet de reconnaître lesquelles avaient une valeur normative, cependant cette distinction avait des limites (A). Cependant, la jurisprudence Duvignères a essayer d’y remédier en permettant un élargissement des possibilités de contrôle (B)

A. L'ancienne conception de la circulaire et ses limites

• CE reconnait dans l’arrêt du 29 janvier 1954 notre dame Kreisker, l'existence de deux types de circulaires en fonction de leur contenu. En l'espèce, une requête est dirigée contre une circulaire venant du ministre de l'Education nationale, relative à l'application de la loi Falloux autorisant des subventions pour collectivité locales aux établissement d'enseignement. Le CE conclu que le ministre de l'éducation nationale a fixé des règles nouvelles rendant la circulaire impérative.

• Ainsi Circulaire interprétative sont les « vraies » circulaires, elle est celle qui ne fait que commenter un texte, recommander un certain comportement.

• Circulaire règlementaire, ajoute des règles nouvelles aux textes qu’elles commentent . Ex: instructions ministérielles qui prescrivent impérativement une certaine attitude aux subordonnés. Ainsi elles ont la même fonction qu’un acte règlementaire, elle sont soumises au même régime contentieux .En outre une circulaire avc texte normatif ne fais que reprendre texte de référence, non susceptible d'être attaquée en justice alors que recours contre circulaire règlementaire est recevable.

• Mais 2 problèmes de la solution Conseil d’état :

- distinction entre 2 types de circulaires pas très claire, Beaucoup d'auteurs expliquent qu'interpréter un texte c'est déjà y ajouter un peu, sinon il n'y aurait pas besoin d'interprétation. Le différence porte donc sur le degré d'ajout.

- Circulaire interprétatives ne peuvent faire l’objet d’un recours, même si elles sont illégales

B. Elargissement des possibilité de contrôle apportée par la jurisprudence Duvignères

• L'arrêt Divignéres fait état d'une circulaire critiquée car elle réitérait une règle illégale. Le juge annule le refus d'abroger le décret illégal ainsi que la circulaire impérative

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