Premier Ministre et président de la république: Quel équilibre des pouvoirs s’établit entre eux dans l’exercice du pouvoir exécutif ?

La pratique du pouvoir exécutif en France sous la cinquième République et son évolution récente

Conférence prononcée le 15 mars 2010

dans le cadre des rencontres juridiques de l’université de Bir Zeit.

La France, comme beaucoup d’autres pays, a un exécutif à deux têtes : chef de l’Etat et chef du gouvernement.

Mais ce dualisme de l’exécutif est organisé d’une façon relativement originale, dans le cadre d’un régime mi-présidentiel mi-parlementaire.

J’ai pu l’observer de près, au début des années 80, alors que j’exerçais les fonctions de secrétaire général du gouvernement. Il a continué à évoluer depuis lors et connu des développements récents.

Il n’est pas sans intérêt d’en traiter, ici, en Palestine, où la loi fondamentale organise un système qui n’est pas sans analogies avec le système français.

Je vais donc parler essentiellement du Président de la République et du Premier Ministre. Quel équilibre des pouvoirs s’établit entre eux dans l’exercice du pouvoir exécutif ?

Comment s’articulent leurs moyens d’action ?

Quels rapports personnels entretiennent-t-ils ?

I - L’équilibre des pouvoirs

Sous la 3ème et la 4ème République la France avait un régime parlementaire avec prédominance de l’assemblée. L’exécutif était faible et en son sein c’était le Président du conseil, chef du gouvernement, qui jouait le rôle essentiel. Le Président de la République, élu au suffrage indirect et sans pouvoirs propres, n’avait qu’un rôle de représentation. C’était une sorte de monarque constitutionnel républicain.

La constitution de la 5ème République, votée en1958, au plus fort de la guerre d’Algérie,va être fortement marquée par la personnalité du général de Gaulle qui vient de revenir au pouvoir. Mais elle reste fidèle à la tradition parlementaire française. Si bien que l’on débouche sur un système hybride.

La constitution renforce le pouvoir exécutif vis à vis du parlement, notamment en lui permettant de discipliner le travail parlementaire mais il maintient la responsabilité du gouvernement devant l’assemblée nationale.

Les pouvoirs du Président de la République sont considérablement renforcés mais des attributions importantes restent dévolues au Premier Ministre et au gouvernement qu’il dirige.

La primauté du chef de l’Etat au sein de l’exécutif va être renforcée par la révision constitutionnelle de 1962, qui prévoit son élection au suffrage universel et lui donne ainsi une légitimité populaire. Ce sera un couronnement pour le général de Gaulle qui a toujours eu la volonté d’entretenir une relation directe avec le peuple français.

Mais une source possible de remise en cause de la primauté du Président demeure. Il y a deux élections nationales à caractère politique, les présidentielles et les législatives. Leurs calendriers ne coincident pas. En conséquence la majorité parlemantaire peut s’avérer différente de la majorité présidentielle. Dans ce cas, le premier ministre devra être choisi au sein de cette majorité et il mettra alors en œuvre une politique d’inspiration différente.

De ce fait on va voir trois périodes se succéder dans l’exercice du pouvoir exécutif.

Première période : 1958-1986 : la République gaullienne

Pendant toute cette période, majorité parlementaire et présidentielles concordent et la prééminence du Président pourra s’affirmer clairement.

Ce sera le cas avec de Gaulle lui-même, puis avec Pompidou. Ce sera encore le cas avec Giscard d’Estaing, qui, issu d’un autre courant de la majorité, connaitra de ce fait certaines difficultés, mais sans crise. Ce sera enfin le cas avec Mitterrand qui se coule aisément dans des institutions qu’il avait condamnées au départ.

On peut parler de « dyarchie hiérarchisée » : l’expression est utilisée par Jean Massot, auteur de plusieurs ouvrages sur le sujet, en dernier lieu « chef de l’Etat et chef du gouvernement » Paris, documentation française, 2008.

Le Premier ministre, en vertu des articles 20 et 21 de la constitution, joue certe un rôle important.

En vertu de l’article 20 « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » et « il dispose de l’administration et de la force armée ».

En vertu de l’article 21, « le Premier Ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de la défene nationale. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir règlementaire et nomme aux emplois civils et militaires. »

Le premier ministre est donc un rouage essentiel, mais son rôle est limité de plusieurs manières :

- il n’exerce en fait ses pouvoirs propres que sous la direction du Président. L’article 20 est dans une large mesure une fiction. C’est en fait le Président qui « détermine la politique de la nation ». Il peut évoquer tout sujet et imposer son point de vue.Les initiatives du Premier ministre ne peuvent être prises qu’avec son assentiment et le sont souvent à sa demande ( par exemple s’il s’agit, en vertu de l’article 11, de proposer un referendum). Dans la quasi-totalité des cas c’est le Président qui met fin au mandat du Premier ministre.

- Le président intervient dans le fonctionnement quotidien du gouvernement : il fixe l’ordre du jour du Conseil des ministres et il le préside. Il signe les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres et son accord est nécessaire pour les nominations aux emplois publics les plus importants.

- le Président a enfin, en tant que chef del’Etat, un rôle plus large que celui du Premier ministre. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics (article 5). Il dispose d’une gamme de pouvoirs non soumis au contreseing (dissolution, pouvoirs exceptionnels de l’article 16, garantie du pouvoir judiciaire ). Il a des attributions spécifiques en matière de politique étrangère et de Défense nationale.

Il n’y a aucun doute doute pendant toute cette période : le chef est bien à l’Elysée.

Seconde période : 1986-2002 : l’expérience de la cohabitation

Nous avons adopté en France le

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