Enjeux et perspectives en matière de coopération intercommunale

Enjeux et perspectives en matière de coopération intercommunale

90 % des communes françaises ont moins de 2000 habitants. Elles ne disposent donc pas de moyens financiers, humains et matériels suffisants pour satisfaire les besoins de leur population. Pour remédier à ce problème, la loi Marcellin de 1971 a tenté d’imposer la fusion de ces communes. Cette loi étant un échec total, une solution plus souple a été trouvée : la coopération intercommunale.

Il existe plusieurs sortes de coopération en ce qui concerne les compétences locales :

La coopération décentralisée dans laquelle les collectivités des différents pays coopèrent (uniquement au niveau infra étatique)

Les ententes intercommunales et interdépartementales où les collectivités décident de coopérer, par contrat, sur un domaine particulier

La coopération intercommunale avec la mise en œuvre de personnes morales spécifiques : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les communes conservent leur existence juridique et coopèrent sur une ou plusieurs compétence(s) déterminée(s), contrairement à la fusion de communes qui entraîne la création d’une nouvelle personne morale.

Il existe différentes formules de coopération intercommunale aujourd’hui :

Les formes associatives d’intercommunalité : SIVU (syndicat intercommunal à vocation unique), SIVOM (syndicat intercommunal à vocation multiple), syndicats mixtes. Ils sont créés volontairement par les communes et gèrent une ou plusieurs compétence(s) déterminée(s).

La formule fédérative : les communautés urbaines (créées par la loi du 31 décembre 1966), les communautés d’agglomération (créées par la loi Chevènement du 12 juillet 1999) et les communautés de communes (créées par la loi Administration Territoriale de la République du 6 février 1992). Elles sont financées par des ressources fiscales propres.

La coopération intercommunale est apparue en France pour la première fois avec la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes. Elle s’est ensuite développée en 1966 par la création des communautés urbaines et en 1959 par la création des districts. L’intercommunalité sera relancée par la loi ATR du 6 février 1992 qui instaure une intercommunalité de projet par la création des communautés de villes et des communautés de communes. La loi Chevènement du 12 juillet 1999 quant à elle, vise à simplifier et renforcer la coopération intercommunale. Elle supprime alors les districts et les communautés de villes. De plus, elle met en place des communautés urbaines dans les agglomérations de plus de 500 000 habitants, des communautés d’agglomération dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants et des communautés de communes dans le milieu rural. Enfin, la loi du 13 août 2004 a pour objectif de rationaliser les structures intercommunales en les fusionnant.

La coopération a connu un réel succès sur le plan quantitatif. En effet, en 1999, l’intercommunalité à fiscalité propre concernait 55 % de la population et 52 % des communes françaises. Aujourd’hui, elle concerne 92 % de la population et 90 % de communes ! Seules 3000 communes sur 36700 sont recensées hors intercommunalité.

Malgré ces avancées importantes, il demeure que l’intercommunalité soit encore inachevée. Il convient alors de cerner les enjeux de la coopération intercommunale, pour pouvoir ensuite se poser la question de son avenir.

I – Une intercommunalité confrontée à un manque de légitimité et encore inachevée

A – La nécessité de donner une légitimité à l’intercommunalité

Un des enjeux de l’intercommunalité aujourd’hui consiste à donner une légitimité démocratique aux EPCI à fiscalité propre. En effet, les délégués communautaires sont élus au suffrage universel indirect par les élus locaux. Afin de légitimer l’intercommunalité aux yeux des citoyens, il serait alors nécessaire d’instaurer une élection au suffrage universel direct, et ce, pour différentes raisons.

Tout d’abord, il apparaît que les compétences les plus importantes soient aujourd’hui gérées au niveau des communautés. En ce sens, l’autorité qui prend les décisions n’est pas légitime aux yeux des citoyens qui, pour la plupart, ne connaissent pas leurs représentants communautaires.

Ensuite, il est possible de se poser la question de la pertinence du principe de spécialité de ces EPCI. Il est vrai que les EPCI doivent avoir des compétences limitées et déterminées dans leur statut, à la différence des collectivités territoriales qui disposent d’une clause de compétence générale. Or, dans les faits, certains EPCI ont plus de compétences que les communes. En effet, la plupart des communes ne disposent pas de moyens nécessaires pour exercer les compétences qui leur sont attribuées tandis que les EPCI peuvent les exercer. Les citoyens élisent alors des représentants municipaux qui ne peuvent gérer les compétences mises à leur disposition et se doivent de les confier aux EPCI.

De plus, les EPCI à fiscalité propre votent leur taux d’imposition. L’article 14 de la DDHC pose le principe du consentement à l’impôt, ce qui signifie que les citoyens doivent avoir un droit de regard sur la gestion de leurs impôts. Ce contrôle ne peut se faire que par le biais d’élection régulière de ses représentants. En ce sens, il apparaît normal, voire nécessaire, de mettre en place une élection au suffrage universel direct des délégués communautaires.

Enfin, l’élection au suffrage universel indirect pose le problème du cumul des mandats. En effet, l’exécutif de la communauté est le plus souvent l’exécutif du commun centre. De ce fait, un risque existe de voir cet exécutif favoriser sa commune au détriment des autres communs membres. Si l’exécutif communautaire était élu au suffrage universel direct, ce problème ne se poserait plus puisqu’il serait limité par l’interdiction du cumul de mandats exécutifs locaux.

Outre le manque de légitimité démocratique, l’intercommunalité souffre d’un déficit de légitimité en ce qui concerne la question de ses périmètres.

Si le nombre d’EPCI est considérable, il n’en demeure pas moins que la taille des communautés est extrêmement faible comparé à ce qu’elle devrait être pour que les

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