Droit Public: des fonds libres au trésor

des fonds libres au trésor

A la différence de l’emprunt, la gestion de la trésorerie des collectivités locales est marquée par deux règles fortes:

• l’obligation de dépôt auprès du Trésor Public (autrement dit le réseau de la direction générale de la comptabilité publique) ;

• l’absence de rémunération.

La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Dans le même esprit, obligation est faite aux départements de déposer l'ensemble de leurs disponibilités par la loi du 18 juillet 1892, en l’assortissant dès lors au principe de non-rémunération des dépôts – principe étendu aux communes par la loi du 18 septembre 1941.

A l’heure actuelle, les fondements juridiques de l’obligation de dépôt sont l’article 26 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) 1er août 2001, qui a remplacé l’article 15 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Il dispose dans son 3° que « sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat ».

L’application de l’ordonnance de 1959 est à l’origine d’une jurisprudence qui précise la portée de cette obligation concernant notamment le problème de la distinction entre fonds et disponibilités.

Les fonds sont à la fois les ressources et les charges de la collectivité. L’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’Etat, puis son produit est transféré du compte de l’Etat sur celui de la collectivité territoriale. Ce même compte est utilisé pour exécuter les dépenses de celle- ci.

Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique. D’après l’arrêt du Conseil d’Etat du 9 janvier 1995 Préfet de la région Rhône-Alpes, tout placement sur un compte bancaire, y compris de la Caisse des Dépôts et des Consignations, de ces excédents est interdit.

Le principe obéit à la logique d’unité de la Trésorerie de l’ensemble des services publics administratifs : qu’ils soient dotés ou non de la personnalité morale, les services publics doivent déposer leurs fonds auprès de l’Etat.

S’agissant du cas particulier des collectivités locales, ces obligations sont la contrepartie de deux services rendus par l’Etat :

• l’Etat assure le calcul de l’assiette, puis effectue la liquidation et le recouvrement des taxes locales pour le compte des collectivités locales ;

• il verse aux collectivités locales, par douzième mensuel, le produit des impôts locaux sous forme d’avances non rémunérées (il commence à leur verser dès janvier un produit fiscal qu’il ne commencera à percevoir qu’à partir de septembre).

Les emprunts et crédits de trésorerie

Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. La circulaire NOR/INT/B/89/007/C du 22 février 1989 relative aux concours financiers à court terme offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics a précisé les règles permettant de distinguer la nature d'un prêt d'argent selon l'affectation budgétaire ou hors budget qui lui est conférée par l'organe délibérant de la collectivité.

Ainsi, les concours financiers externes des collectivités locales s'analysent soit comme des ressources budgétaires inscrites au compte 16, destinées au financement des investissements et relevant de ce fait du régime juridique et comptable des emprunts, soit comme des concours de trésorerie, inscrits dès lors hors budget dans les comptes financiers de la classe 5 et destinés à la gestion de la trésorerie de la collectivité.

Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes. Les collectivités locales se voient cependant proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. Ces produits d'emprunt complexes permettent d'afficher un objectif général de financement des investissements, tout en recherchant une adaptation maximale à la situation de trésorerie de la collectivité.

Ces contrats complexes peuvent permettre de réaliser une gestion active de la dette se traduisant par :

• des choix d'index au moment du tirage des emprunts,

• des arbitrages de taux durant toute la phase d'amortissement,

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