Principe de mutabilité

Fiche : Le principe de mutabilité

1. L’action publique face au principe de mutabilité : histoire, évolutions

Le principe de mutabilité du service public a été théorisé par le professeur Louis Rolland dans les années 1930, et fait partie de ce qui est communément appelé les « lois de Rolland » avec les principes d’égalité et de continuité.

Il dispose que l’intérêt général n’est pas perpétuel, immuable. Le service public, instrument d’application de ce principe, doit donc également s’adapter face au progrès technique, l’innovation, l’évolution démographique de la société, etc.

Il est pour la première fois découvert par l’arrêt du Conseil d’Etat du 10 janvier 1902 Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen (note Hauriou).

Ainsi, ni les usagers, ni les agents du service public ne peuvent se prévaloir de droits acquis pour s’opposer à une réorganisation du service public ou même dans certains cas à la suppression d’un service public, pas plus qu’au maintien d’un régime juridique (CE, Sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier).

Contrairement aux principes de continuité et d’égalité du service public, qui ont une valeur constitutionnelle  (Premier considérant de DC Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail 29 Juillet 1979 pour le principe de continuité ; article 1 et 6 de la DDHC pour le principe d’égalité devant la loi dont découle le principe d’égalité devant le service public ), le principe de mutabilité n’a jamais été reconnu constitutionnellement, ni même comme principe général du droit par le Conseil d’Etat. Les notions mêmes de mutabilité et d’adaptabilité ne sont pas beaucoup utilisées par la jurisprudence administrative, même quand ces principes doivent être interprétés dans une situation d’espèce. Ainsi, dans les conclusions du commissaire Massot, sous l’arrêt de section Chambre de commerce de la Rochelle, Belfort, et Lille-Roubaix-Tourcoing du 18 Mars 1977, portant sur le recours en excès de pouvoir contre la suppression d’une ligne commerciale d’avion, ce dernier n’utilise jamais le terme de mutabilité ou d’adaptabilité, affirmant même qu’il s’agit « bien entendu d’un domaine nouveau pour le juge de l’excès de pouvoir, et nous ne pouvons que raisonner par analogie ». La jurisprudence Compagnie nouvelle du gaz de Déville lès Rouen a alors pourtant plus de soixante-quinze ans !

Quant au Conseil constitutionnel, bien qu’il ait reconnu des « principes constitutionnels propres aux services publics »^[1], ceux-ci ne se recoupent pas avec les lois de Rolland selon les professeurs Frederic Rolin et Nobert Foulquier^[2]. Néanmoins, pour ces mêmes membres de la doctrine, « indirectement et implicitement, le Conseil constitutionnel consacre le principe d'adaptabilité des services publics, qui s'adosse également au caractère révocable des dispositions réglementaires et des contrats administratifs qui régissent au quotidien le fonctionnement des services publics, à moins qu'il n'en fasse qu'une « garantie légale » de ces exigences constitutionnelles, pour reprendre la formule utilisée, entre autres, dans la décision Aéroports de Paris »^[3].

On trouve peu de traces du principe de mutabilité du service public dans une approche internationale. Notons néanmoins que la Roumanie consacre ce principe (ainsi que toutes les autres lois de Rolland)^[4] ; ainsi que l’Union Africaine dans sa « Charte africaine sur les valeurs et les principes du service public et de l’administration » (article 3.5), qui semble plus relever de la déclaration de principe, non opposable, qu’un véritable instrument de gouvernance. Les Etats-Unis ne semblent pas utiliser les termes de mutabilité ou d’adaptabilité comme des principes guidant leurs administrations et agences, qu’elles soient fédérales ou étatiques. Dans les célèbres articles intitulés « Federalist Papers » (1787) écrits par des intellectuels américains (notamment James Madison, qui deviendra Président des Etats-Unis de 1809 à 1817) et soutenant la Constitution américaine qui vient d’être adoptée, l’article n°72, véritable plaidoyer pour la possibilité du Président américain de se présenter à sa réélection, présente cette possibilité comme une garantie contre « a disgraceful and ruinous mutability in the administration »^[5].

Dans l’arrêt Decaudin du Conseil d'Etat du 28 février 1990 (n° 73788), la modification ou la suppression d’une partie d’un service public n'exige pas moins que les motifs de suppression dudit service soient appréciés par le juge. Le principe de mutabilité du service, en vertu duquel l'autorité administrative est fondée à modifier les conditions de fonctionnement du service, ne peut justifier l'adoption de mesures entachées d'illégalité.

Cette nuance a notamment été appliquée dans les affaires relatives à la suppression des « menus de substitution » dans les cantines scolaires : la suppression des menus de substitution décidée, par certains maires au nom du principe de mutabilité de l’action publique, ne peut prévaloir sur le respect de la liberté de conscience (TA Dijon, 29 août 2017, n°1502100, Ligue de défense judiciaire des musulmans et autres).  

2. Le principe de mutabilité au XXIe : un renouveau du principe ?

Le principe de mutabilité a pu être parfois utilisé pour servir de paravent à des logiques de réductions budgétaires, motivées par des contraintes économiques. Ainsi, les nombreuses politiques de réformes de l’Etat (notamment la Révision Générale des Politiques Publiques) ont utilisé le principe de mutabilité (ou plutôt d’adaptabilité, ce qui revient au même) pour justifier des réorganisations voire des suppressions d’effectifs dans la fonction publique^[6].

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