Le contrôle de l'exécutif depuis 1875

Droit constitutionnel

Sujet 1 : dissertation

Le contrôle de l’exécutif depuis 1875

La réflexion constitutionnelle française s’est largement préoccupée depuis les philosophes des Lumières sur les moyens institutionnels de prévenir le despotisme, qu’il soit autocrate ou conventionnel. Montesquieu ne se trompait pas lorsqu’il écrivait en 1748 dans son De l’Esprit des Lois que « La monarchie dégénère ordinairement dans le despotisme d'un seul ; l'aristocratie dans le despotisme de plusieurs ; la démocratie dans le despotisme du peuple ». En adoptant, selon des critères généralement admis, successivement seize constitutions depuis 1791, la France s’est illustrée dans l’inconstance de ses régimes, alternant le bonapartisme pur ou dilué et le parlementarisme absolu ou pondéré. L’adoption des lois constitutionnelles de 1875 instituant la Troisième République ne devait marquer qu’une pause constitutionnelle. Encore marqués par le souvenir récent de l’autoritarisme impérial de Napoléon III, effrayés par l’ascendant d’Adolphe Thiers, les Républicains de la veille continuaient à nourrir une profonde méfiance vis-à-vis du pouvoir exécutif.

Cette défiance vis-à-vis de l’exécutif marque notre histoire institutionnelle au point de servir de grille de lecture à ses divers soubresauts. Qu’il s’agisse du chef de l’État ou du chef du gouvernement, on n’aurait su concevoir que le dernier mot ne revînt à quiconque si ce n’est le représentant du peuple, auréolé de l’onction du suffrage universel : l’organe législatif. Celui-ci est investi de deux fonctions : l’élaboration de la loi ; le contrôle de l’action du gouvernement. De sorte que le contrôle de l’exécutif est conçu comme une garantie contre le despotisme d’un homme, car le peuple souverain, en élisant ses représentants, ne peut se tromper. La nature du contrôle est avant tout politique, mais peut dans certains cas devenir pénal. Ainsi conçu, ce contrôle se concrétise au travers de la subordination de la volonté exécutive à celle du législatif en empruntant différentes voies : interpellations, questions, mais aussi censure. Cela n’empêcha pas le constituant de 1875 d’attribuer une place prépondérante au président de la République, notamment par l’attribution d’un droit de dissolution. La pratique constitutionnelle de la Troisième, puis de la Quatrième République a largement perverti le dessein initial en annihilant tout équilibre des pouvoirs au détriment de l’exécutif. C’est précisément pour cette raison que la Cinquième République s’est attachée à mettre fin à ce déséquilibre, singulièrement au travers de la rationalisation du parlementarisme et de la réhabilitation du pouvoir exécutif.

De fait, la concentration de la puissance exécutive dans les mains du président de la République a inversé la logique constitutionnelle, alors même que l’essentiel des moyens de contrôle de l’exécutif porte désormais sur le gouvernement, seul organe politiquement responsable devant la représentation nationale. De nos jours, cette rationalisation du parlementarisme semble avoir atteint ses limites, au point que l’antienne de l’impuissance parlementaire est de plus en plus souvent invoquée.

Dès lors, le contrôle de l’exécutif, répondant à une logique démocratique au sens le plus pur du terme, ne semble jamais avoir réussi à s’inscrire dans un modèle d’équilibre optimal des relations entre exécutif et législatif. Sur ce point, l’entrée en vigueur de la Constitution de la Cinquième République opère une césure décisive. Pour quelles raisons le contrôle de l’exécutif n’a-t-il jamais rempli sa fonction, normalement classique dans un régime parlementaire, de contrepoids à la puissance exécutive ? Si l’exécutif a connu une forte subordination à l’égard du législatif (I), la logique s’est finalement inversée pour aboutir à l’apparence du contrôle parlementaire, concomitant avec la toute puissance exécutive (II).

I La subordination absolue de l’exécutif : l’omnipotence parlementaire

Avant la césure de 1958, les institutions mises en places par les constituants successifs étaient déjà acquises au régime parlementaire, c’est-à-dire selon les canons républicains, défavorable à l’autonomie exécutive (A). Dès lors, les acteurs institutionnels n’auront de cesse que de pousser l’avantage sur l’exécutif, au point de le ligoter (B).

A) Des institutions défavorables à l’autonomie de l’exécutif : un exécutif lié

Chacune des deux républiques parlementaires s’est affirmée comme faisant de l’organe législatif (Assemblée nationale puis Parlement) le pivot institutionnel. Investi de la légitimité du suffrage universel, seul le pouvoir législatif pouvait exprimer la volonté générale et subséquemment produire les normes juridiques réglant la vie commune. La conception légicentriste de l’ordre juridique confirmait que nulle norme ne pouvait venir entraver la volonté législative. C’est dans ce cadre conceptuel que s’inscrivaient les relations entre législatif et exécutif : ce dernier ne pouvait qu’être subordonné au premier. Rousseau prenait sa revanche sur Montesquieu.

Pourtant, la genèse de ces deux régimes diverge quant à la place initialement accordée à l’exécutif. La Troisième République avait été pensée originellement comme un régime préparatoire à la restauration monarchique. Dans cet esprit, le maillon fort de l’exécutif, le président de la République, disposait de prérogatives venant contrebalancer l’autonomie législative, notamment par l’octroi du droit de dissolution et l’irresponsabilité politique, comme le roi ne pouvait mal faire, le chef de l’Etat, quel qu’il soit, ne pouvait être politiquement responsable. Pour sa part, le chef du gouvernement ne devait sa légitimité qu’à la confiance accordée par le chef de l’État à titre principal et par la chambre des députés à titre accessoire. Ce régime parlementaire dualiste, ou plutôt orléaniste tant la tentation monarchique était forte, changea de nature après la crise du 16 mai 1877. Celle-ci entraîna deux conséquences : la non utilisation du droit de dissolution pendant trois-quarts de siècle et l’annihilation du contrepoids présidentiel. Privée de la réciprocité des moyens d’action, la Troisième République ne pouvait qu’engendrer une domination de l’organe législatif sur les organes exécutifs, l’éloignant inéluctablement

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