Le Parlement de la Ve République est-il encore aujourd’hui le législateur ?

Pendant longtemps , le Parlement a incarné « le destin de la démocratie » pour reprendre la formule de Kelsen. S'il s'identifie toujours à la démocratie, la tendance générale , au-delà des particularités nationales, est l'accroissement des contraintes qui encadrent son action, limitent son autonomie et réduisent sa place notamment dans le système législatif. Alors qu'il a été longtemps au centre du jeu constitutionnel , le Parlement n'est plus qu'un acteur parmi d'autres. Le «parlementarisme rationalisé» peut qualifier la plupart des démocraties contemporaines . Cela signifie que les fonctions du Parlement se retrouvent soumises à des règles strictement codifiés, destinés à assurer la stabilité et l'autorité du Gouvernement. Cela se vérifie aussi bien pour les Parlements contemporains étrangers que pour le Parlement français de la Ve République.

Le Parlement est traditionnellement associé à la fonction ou au pouvoir législatif. On utilise même les expressions « Parlement » et « législateur » de manière synonyme. Si l'usage n'est pas tout a fait faux, il n'est pas non plus entièrement exact. Le Parlement partage en effet son pouvoir avec d'autres organes et il assure par ailleurs des fonctions qui ne sont pas de nature législative. Ainsi , il convient de définir le Parlement comme organe collégial destiné de manière principalement démocratique, à caractère représentatif, associé à la production de normes générales et abstraites et habilité à contrôler certains autres organes. Un Parlement au sens ainsi introduit peut avoir d'autres propriétés et fonctions mais il ne peut en avoir moins.

D'un point de vue pratique, le Parlement est le lieu de délibération , il est principalement chargé de voter les lois et le budget et de contrôler l'action du Gouvernement. Aux termes de l'article 24 de la Constitution de 1958 , le Parlement est composé de deux chambres: l'Assemblée nationale et le Sénat, qualifiée de bicamérisme inégalitaire (577 députés contre 348 sénateurs au maximum).

Appelée chambre basse, l'Assemblée nationale est l'organe de décision d'un Gouvernement au niveau législatif ou se réunissent des députés élus, pour proposer et débattre de projets de loi, puis pour les voter et les faire appliquer. De plus, cette institution a, contrairement au Sénat, le pouvoir de renverser le Gouvernement. Quant au Sénat qualifiée de chambre haute , il est le représentant des collectivités territoriales et des français résidant hors de France. Il a un rôle essentiellement législatif, mais à un degré moindre que l'Assemblée nationale. En cas de désaccord persistant sur un texte de loi entre les deux chambres, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de se prononcer en dernier ressort. En outre, la responsabilité politique du Gouvernement ne peut être mise en cause par le Sénat et ce dernier dissous par le Gouvernement. Contestée par ceux qui considèrent que son mode d'élection au suffrage universel indirect , favorise les zones rurales , l'utilité du Sénat comme chambre de réflexion , et comme facteur d'amélioration de la production législative est incontestable.

Jusqu’en 1958, le Parlement était totalement maître des conditions dans lesquelles la loi était élaborée, examinée, discutée et votée. Les différents aspects de la procédure législative étaient d’ailleurs déterminés, pour l’essentiel, par le règlement des assemblées, voire par la coutume. Par conséquent, le cabinet était dépendant de la bonne volonté du Parlement et du rythme des travaux parlementaires pour conduire une politique dont, d’ailleurs, la définition lui échappait pour l’essentiel. En 1958, les constituants, établissant un Gouvernement chargé de « déterminer et de conduire la politique de la nation », ont voulu donner à celui-ci les moyens d’accomplir sa tâche. Ils ont voulu réagir contre la dérive vers le régime d'Assemblée qui avait caractérisée la IIIe et IVe République. Il s'agissait pour eux de « rénover le régime parlementaire » (discours de Michel Debré devant le Conseil d’État le 27 Août 1958) ou encore « d'établir un régime parlementaire sans souveraineté parlementaire » (François Goguel). Pour ce faire , la hiérarchie entre les pouvoirs constitués a été renversée au profit de l’exécutif et au détriment du Parlement. Ce dernier va donc payer , dans le texte de la Constitution , le discrédit qui s'était accumulé sur lui sous les Républiques précédentes. Cette rationalisation du parlementarisme va se traduire par une limitation de la fonction législative et par un encadrement de la fonction de contrôle.

Cette limitation se caractérise dans le texte constitutionnel de plusieurs façons. Le Parlement perd son monopole dans l'élaboration de la loi du fait de l’institution du referendum législatif (Article 11). Le domaine d'intervention de la loi est limitée à certaines matières (Article 34), en même temps que disparaît la souveraineté de la loi par la création d'un contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel. Enfin le travail législatif est encadré par de multiples prérogatives conférés au Gouvernement dans la procédure législative.

La volonté d'encadrer est donc dominé par deux principes: réduire le champ de compétence du Parlement en canalisant le domaine de la loi et assurer au Gouvernement la maîtrise du travail législatif. Si la première idée n'a pas réussi à s'imposer en pratique, la seconde en revanche, a été réalisée au-delà de toute espérance grâce à des facteurs politiques autant que juridiques. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s'est proposé de rendre plus d'autonomie aux assemblées, mais les effets n'en sont pas encore très sensibles et on s'interroge même sur le fait de savoir si elle n'aurait pas produit quelques résultats contraires.

Pourtant, l'encadrement du Parlement apparaissait nécessaire dans un contexte politique marqué par un multipartisme désordonné, car il permettait au Gouvernement de pallier une absence de majorité stable. Il est devenu excessif des lors qu'est apparu « le fait majoritaire » en 1962. L'existence d'une majorité cohérente soutenant l'action de l’exécutif va assurer la stabilité gouvernementale et rendre largement inutile les procédures visant à protéger le Gouvernement. André Chandernagor dans un ouvrage de 1967 s’interrogeait d'ailleurs sur l'utilité du Parlement. Et dans son rapport remis au Président de la République le 15 Février 1993,

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