La pyramide institutionnelle administrative tient-elle toujours debout ?

Dissertation : La pyramide institutionnelle administrative tient-elle toujours debout ?

L’article 20 de la Constitution de 1958 prévoit que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. » Cet article affirme que le gouvernement dispose de l’administration, en effet il fait de chaque ministre l’autorité suprême de l’administration régissant le domaine dont il a la charge. En consacrant ce principe hiérarchique, l’article 20 de la Constitution donne corps à une organisation administrative de type pyramidale dans laquelle se trouvent les autorités centrales étatiques.

L’organisation de l’administration peut se classer en deux grandes catégories : d’une part par les collectivités publiques primaires qui possèdent une existence de fait et leur statut est fixé par la constitution et d’autre part par les collectivités publiques secondaires qui elles, sont des créations et ne possèdent pas d’existence de fait. Ainsi, il aurait été possible de présenter les institutions administratives en fonction de cette division jusqu’à la moitié du XXe siècle car le périmètre de l’action administrative était relativement restreint ce qui expliquait qu’il pouvait être assuré.

Cependant, avec le développement du rôle de l’Etat et du rôle administratif, la structure administrative ainsi que les institutions se sont considérablement enrichis. Du côté de l’Etat, le nombre de collectivité territoriale a beaucoup augmenté et les personnes publiques secondaires se sont largement diversifiés. Dès lors, l’organisation administrative peut être perçue comme une pyramide. La pyramide démontre une certaine dynamique au cœur de l’action administrative et celle-ci permet que l’on va davantage reconnaître à un certain nombre d’institutions une autonomie plus ou moins grande. Afin que la pyramide tienne debout, il faut alors garantir le rattachement de ses entités à l’Etat ainsi qu’à un certain nombre de principes. Néanmoins, à force d’avoir recherché une certaine autonomie, une nouvelle catégorie d’institution a été créé : les autorités administratives indépendantes. Par ailleurs, avec ces nouvelles autorités on peut s’interroger sur la réalité de leur rattachement à l’Etat.

Ainsi, il convient de savoir dans quelle mesure la pyramide institutionnelle a-t-elle évolué ?  

Dès lors, l’organisation de l’administration peut se définir comme une pyramide institutionnelle à plusieurs étages. D’une part, elle est organisée de manière centralisée (I) et d’autre part, l’arrivée de l’autonomie des collectivités territoriales forment une certaine rupture de la pyramide (II)

1. La centralisation : un modèle de l’unité de la nation

La centralisation de l’organisation institutionnelle apparait comme un modèle de l’unité de la nation et un maintien évident de la pyramide institutionnelle. Dès lors, la centralisation a apporté une concentration des pouvoirs de l’organisation administrative (A) ainsi qu’une déconcentration (B).

1. La concentration des pouvoirs comme pilier de la pyramide institutionnelle

• La concentration est un mode théorique d’organisation administrative selon lequel tous les pouvoirs de décisions seraient rassemblés au profit d’autorités étatiques situées au siège géographique des pouvoirs publics.

• C’est une modalité de l’organisation administrative en vertu de laquelle les missions exercées et les décisions prises sont prises par l’Etat.

• L’organisation administrative se compose d’un certain nombre d’autorités centrales ou concentrées, ces autorités n’ont donc pas d’autonomie, tout ce qu’elles feront passe par l’état seulement ce qui s’explique par un attachement ancien et persistant à l’unité de l’état.

• Il y a un attachement à l’Etat et à l’indivisibilité de la République lié à l’épisode révolutionnaire. La révolution française est avant tout une révolution sociale de la société : son principal but consiste à abolir la société segmentée de l’Ancien régime. Les révolutionnaires veulent former une société uniforme. La société d’ancien-régime malgré les évolutions connues ne s’est jamais totalement émancipée de ces structures ou de son soubassement féodal, au sens ou il était tout à fait possible de concevoir des différences au sein de la société entre catégories de personnes sur divers critères. Dans la société d’AR le droit en général n’était pas uniformément distribué, c’est précisément contre cette partition de la société que la révolution s’est dressée. Le rêve des révolutionnaires est avant tout égalitariste. C’est l’idée que véritablement le droit est uniformément réparti, chaque individu a le même statut juridique (rêve d’indifférenciation).

• Il n’est dès lors pas surprenant qu’à la suite des constitutions de 1791 et 1793 l’article 1er de la constitution de 1958 dispose que la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale, elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion.

• L’unité de l’état, l’indivisibilité de la République n’empêche pas la reconnaissance d’une certaine autonomie aux collectivités territoriales, pour autant ces principes interdisent en revanche que ces assouplissements conduisent à ce que les conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques et l’ensemble des garanties qui leurs sont attachées s’applique différemment sur certaines portions du territoire. Cette autonomie ne pourrait en aucun cas permettre un traitement différent des libertés publiques et leurs exercices. Les principes d’unité de l’état et d’indivisibilité de l’état induisent une inclination à la centralisation dans l’organisation administrative Française, conçue comme à la fois le reflet et l’instrument d’un égalitarisme social revendiqué.

• Les autorités centrales composant l’état ne sont pas toutes pourvues de compétences administratives. Seules les autorités ressortissantes au pouvoir exécutif peuvent l’être, parmi elles, elles ne sont pas d’un point de vue administratif pourvu de la même manière.

• Il y a le président de la République : D’un point de vue global, le président partage avec le 1er ministre la direction générale de l’Administration et le pouvoir règlementaire d’autre part. Dans ces deux hypothèses il ne lui revient la fonction convenue. Concernant la direction de l’organisation administrative, le président oriente plus qu’il ne dirige véritablement : les services diplomatiques (il est seulement le garant de l’indépendant national et du respect des traités ART 5 DE LA C), et il est responsable de leurs négociations et leurs ratifications (ART 52 DE LA C). Le président signe les ordonnances de l’article 38 de la C. Il nomme aux emplois civils et militaires… Ce pouvoir résiduel a été conditionné à un contrôle parlementaire. Le PR n’a pas aucun rôle à jouer en matière administrative mais son rôle sera essentiellement résiduel.
• Le premier ministre : Le premier ministre est une autorité administrative de premier plan mais d’un type particulier. Il est incontestablement une autorité administrative très importante, pour autant et de ce point de vue contrairement aux ministres il n’est pas d’un point de vue organique au sommet de l’organisation administrative (point de vue fonctionnel). En premier lieu, il a un rôle de direction générale de l’organisation administrative, son rôle est plus direct que celui du président il n’est en rien le supérieur hiérarchique d’aucuns membres de l’administration et surtout il n’est en rien le supérieur hiérarchique des ministres.
• Les ministres : Ils ne disposent pas d’une fonction de direction générale d’administration, ni d’un pouvoir règlementaire au plan national. En revanche ils sont l’institution administrative la plus importante d’un point de vue organique en ce qu’ils sont les supérieurs hiérarchiques ultimes des administrations placées sous leurs autorités.

1. La centralisation : un mode d’organisation qui attenu l’ordre institutionnel administratif.

• Quel que soit le degré d’attachement de la France à un état unitaire, d’une part il est impossible pour une seule entité d’exercer toutes les fonctions qui lui échoient lorsqu’il s’agit d’un état, de plus l’état dispose d’une assise territoriale.

• Il est impossible de considérer que l’on peut remplir toutes les fonctions étatiques depuis le centre, il y a une question de maîtrise de territoire par l’Etat. Il y a donc bien une nécessité à développer une organisation administrative territoriale, il faut étendre dans l’espace l’organisation administrative de l’état.

• La déconcentration est apparue comme la solution à la fois la plus pertinente et la plus prudente à cette problématique.

• La déconcentration : La déconcentration désigne un mode d'organisation de l'administration dans lequel certains pouvoirs sont délégués ou transférés d'une administration centrale vers des services répartis sur le territoire, dits services déconcentrés ou services extérieurs. Le but est d'améliorer l'efficacité de l'Etat en décongestionnant l'administration centrale et en accélérant les prises de décisions au niveau local. Il y a déconcentration lorsqu’au sein d’une même personne morale, une partie du pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées est transféré à des autorités moins élevées dans la hiérarchie interne de l’administration

• Contrairement à la décentralisation, ces autorités locales ne représentent pas une quelconque population locale, elle prendrait en charge les intérêts spécifiques. Elle n’induit donc pas une autonomie autre que la décentralisation, la déconcentration suppose pour l’état de créer des démembrements de lui-même implantés localement mais qui ne sont pas cantonnés à l’exécution des décisions prises au niveau central mais qui le dote de compétences propres d’initiative et de décisions.
• « C’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ». Barrot

• Les administrations et ministères ont vu leurs rôles fortement réduits (fondement du principe de subsidiarité) qui tire toutes les conséquences de cette déconcentration selon lequel sont confiés aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou l’exécution en vertu de la loi ne peut être délégué à un échelon territorial. ART 2 DE LA CHARTE DE DECONCENTRATION (décret du 7 mai 2015). L’administration repose sur un quadrillage administratif du territoire en différentes circonscriptions qui sont autant de lieux d’implantations des autorités déconcentrées. Certaines d’entre elles se confondent avec les collectivités territoriales mais on ne parle pas de la même chose dans les deux cas. Dans le cadre de la déconcentration, les autorités dont elles forment l’assise ne sont pas les mêmes que celles des collectivités ou si elles sont les mêmes elles ne possèdent pas les mêmes fonctions ni les mêmes conséquences.

• Plusieurs échelons au niveau déconcentré :

• La commune
• Le canton
• L’arrondissement
• Le département
• La région

• A l’exception des seuls cantons, sur chaque circonscription déconcentrée est implantée une autorité administrative de l’état. Il s’agit du maire de la commune, chargé de missions sous le contrôle du préfet. Il est aussi d’un point de vue de la déconcentration officier de police judiciaire sous l’autorité du procureur de la République.

Ainsi, la centralisation a permis à la pyramide institutionnelle de perpétuer et ainsi que l’administration découle seulement de l’Etat (I). Néanmoins, l’Etat ne dispose pas de moyens suffisamment nécessaires pour gérer toute l’organisation administrative seul. Dès lors, il a dût déléguer quelques pouvoirs aux collectivités territoriales qui ont donc conduit à une certaine rupture de la pyramide institutionnelle (II).

1. La décentralisation comme élément de rupture de la pyramide institutionnelle

La décentralisation peut être perçue comme une rupture de la pyramide institutionnelle. En effet, elle a permis la consécration de l’autonomie des collectivités territoriales (A) ainsi qu’une garantie de l’unité de l’Etat (B)

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