« La décentralisation est une manière d’être de l’Etat »

        « La décentralisation est une manière d’être de l’Etat » disait le juriste Maurice Hauriou dès le 19ème siècle. Par cette phrase on comprend que la décentralisation n’est non pas un processus anti étatique, mais un mode de fonctionnement organisé par l’Etat lui même. On peut résumer le but de cette organisation par la célèbre citation : « c’est toujours le même marteau qui frappe ; seulement on a raccourci le manche » (Odilon Barrot).

        La décentralisation consiste en un transfert de pouvoirs de l’Etat vers des personnes morales de droit public local distinct de lui. Ce processus a été entériné par la loi constitutionnelle de 2003 qui vient inscrire dans la constitution l’ensemble des principes de la décentralisation en France, et qui vient faire passer l’Etat d’unitaire centralisé à un Etat déconcentré et décentralisé. En réalité cette loi constitutionnelle fait suite à la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République qui a amorcé la décentralisation ; mais c’est bien la révision de 2003  qui consacre définitivement l’organisation de la République Française comme « décentralisé ». Ainsi, ce processus est un aménagement de l’Etat unitaire qui va placé les collectivités territoriales comme essentielles. Aussi, il a vite été question du financement de l’exercice des collectivités territoriales, raison pour laquelle la dimension budgétaire s’est imposée comme la pierre angulaire de la réforme de la décentralisation en France. Le texte est donc un extrait de l’article 34 et la totalité de l’article 72-2 de la constitution.

        Ce dernier a été créé par la loi constitutionnelle de 2003 sous l’impulsion du président Jacques Chirac et vient à travers ses 5 alinéas poser les principes d’organisations des collectivités territoriales en conférant une certaine autonomie financière à celles-ci. Deux axes traversent cet article, le principe d’autonomie financière et le principe de péréquation. En réalité, on remarque aussi que la loi est certainement omniprésente dans les finances des collectivités territoriales. L’article 34 quant à lui définit le domaine de compétence du parlement en listant exhaustivement l’ensemble des matières où le parlement est capable de légiférer. L’article 34 est indissociable de l’article 37 (qui sont tous deux une nouveauté de la constitution de 1958) ; ce dernier dispose que toutes matières « autres que celles du domaine de la loi ont un caractère réglementaire », et sont donc de la compétence du gouvernement. Cette dimension inégalitaire se résume par ailleurs par la phrase du célèbre juriste Carbonnier ; « la colonne 34 doit être soustraite à l’infini 37 ». Ici, l’extrait de l’article 34 se concentre sur la compétence de la loi pour fixer les principes fondamentaux et les règles concernant « la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et leurs ressources ». Le principe de libre administration se présente comme un principe de nature institutionnelle ou organique consacré aux collectivités territoriales par la constitution et qui leur offrent la possibilité de s’administrer librement, sans être soumises à des contraintes excessive. Les collectivités territoriales sont les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics de coopérations intercommunales. Cela ne doit pas être confondu avec les administrations publiques locales (APUL) qui rassemblent les collectivités territoriales et les organismes d’administrations locales (ODAL). Ces derniers sont principalement les établissements publics locaux tels que les écoles, les centre aérés. A savoir que la notion d’APUL résulte notamment des exigences de l’Union européenne.

        Aussi, le sujet tend à considérer le principe de libre administration des collectivités territoriales et la compétence du législateur pour fixer les règles en matière budgétaire. De plus,  l’article 37-2 nous pousse à la réflexion quant aux spécificités des finances des collectivités territoriales se traduisant notamment par le principe de l’autonomie financière et de péréquation financière.

        La décentralisation est donc une notion centrale dans l’organisation de l’Etat et c’est bien par le budget des différentes collectivités territoriales que celle-ci est rendu effective et efficace. Autrement dit, les dimensions financière et budgétaire sont indissociables de l’idée de décentralisation et c’est la raison pour laquelle le budget des collectivités territoriales est si spécifique. Spécifique en ce sens qu’il n’est pas soumis aux mêmes règles que les finances de l’Etat. Quand on regarde l’évolution du budget des collectivités territoriales, qui ont pour certains, été multiplié par 15 ; la part des finances des collectivités est par ailleurs passé de 5% à 10%. Le montant des administrations publiques locales iront jusqu’à atteindre 19% du PIB en 2019. On peut relever d’autre part que l’impact des finances des administrations publiques locales dans le solde public et dans la dette publique est modérée. En effet, ces finances publiques sont en excédent ou à l’équilibre, comme en témoigne les prévisions de la loi de programmation des finances publiques de 2018. Ces chiffres montrent l’importance de venir s’attarder sur les règles applicables en la matière, car même s’ils témoignent d’une certaine stabilité, il y’a une volonté exacerbée de maîtriser la dépense publique des collectivités territoriales. On peut considérer que cela vient de la crise économique et financière qui s’est notamment traduit par la création de l’objectif d’évolution de la dépense locale créer par la loi de programmation des fiances publiques afin d’inclure les collectivités territoriales dans l’effort de redressement des finances publiques. On peut aussi penser à la contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales. En réalité, l’intérêt des deux articles présentés est de venir analyser la façon dont la constitution vient poser un régime spécifique des finances des collectivités territoriales en maintenant un parlement compétent pour contrôler au moins partiellement la libre administration des collectivités territoriales. Il faut ainsi rendre compte de la balance entre autonomie des collectivités territoriales et la réalité des limites constitutionnelles à cet objectif.

        Les règles constitutionnelles garanties par les articles 72-2 et 34 en matière de finance publique permettent-elle une réelle autonomie des collectivités territoriales traduisant la décentralisation institutionnelle de l’Etat Français ?

        Le pouvoir constituant dérivé a en effet attribué une large compétence constitutionnelle aux collectivités territoriales. Néanmoins, le principe de libre administration semble être tout de même à mettre en perspective. Nonobstant, cette considération doit être regardé sous l’avènement d’une autonomie certaine garantie à l’égard de l’Etat (I). De plus, l’article 72-2 est venu instituer des mécanismes permettant de garantir une certaine équité entre les différentes collectivités territoriales, même si ceux-ci sont très largement critiquable (II)  

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