L'ordre public et la police administrative

Droit administratif – 1er semestre

L’ordre public et la police administrative

        L’article 12 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 dispose que « la garantie des Droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force publique est instituée pour l'avantage de tous et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il pose ici un des principes fondamentaux de l’État de droit : la police administrative agit dans un but d’intérêt générale.

        Aussi, afin de protéger les intérêts de tous, la police administrative a pour mission de prévenir d'éventuelles ingérences dans l'ordre public, ce qui est recommandé par l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, qui dispose que « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Dans une décision du 21 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a considéré l’ordre public comme objectif à valeur constitutionnel. C'est un concept dynamique et évolutif, qui se développe avec le temps et se développe simultanément avec les coutumes. L'ordre public peut prendre deux formes. En général, s'il n'y a pas d'autorisation textuelle, le service de police exerce sa compétence sur un territoire donné pour toute activité et sous la juridiction de quiconque. Ceci est particulier lorsque le texte spécifie le champ d'application, le contenu ou la méthode de mise en œuvre du pouvoir de police.

        Comme le souligne l'article 12 de la Déclaration sur les droits de l'Homme et du citoyen, la protection de l'ordre public semble être une tâche qui ne peut être assumée par les seuls citoyens. Le texte déclare la nécessité de créer une autorité de contrôle des citoyens, appelée aujourd'hui police. Il faut cependant souligner la distinction entre la police administrative et la police judiciaire. Bien que leurs tâches respectives soient exercées par la même personne, elles n'agissent pas dans le même but.

        Cette fonction des activités administratives constitue un intérêt considérable dans un pays libéral à garantir et à permettre l'exercice des droits fondamentaux.

        Dans quelle mesure la police administrative peut-elle empêcher les troubles à l'ordre public ?

        Ainsi, l'ordre public semble être protégé par la diversité des acteurs de la police administrative (I) et protégé par les mesures de protection qu’ils prennent (II).

1. La diversité des acteurs de la police administrative

        On retrouve ici la distinction entre autorités de police générale (A) et de police spéciale (B).

1. Les autorités de police générale

        En raison de sa fonction dans un État libéral et n’ayant aucun texte autorisant la délégation, la police générale ne peut être confiée à personne d’autre qu’aux autorités publiques. Même si une certaine coopération dans des activités purement matérielles est nécessaire, elles seules ont le droit de prendre des mesures normatives. Comme il en ressort de l’arrêt du Conseil d’État du 5 mars 1948, ce n'est que dans des circonstances particulières (au sens juridique du terme) qu'il peut être justifié que d'autres personnes, y compris des particuliers, assument cette fonction. Il affirme dans un autre arrêt, du 8 juillet 2019, que cette « interdiction de déléguer une mission de police à une personne privée » s'applique également, et pour des raisons similaires, à la police judiciaire. Le droit administratif impose depuis longtemps ses exigences aux autorités administratives ; par exemple, les communes ne peuvent pas (notamment par voie contractuelle) déléguer la mission générale de surveillance des voies publiques à des sociétés privées. De même, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur lui-même ne peut ni autoriser des particuliers à exercer des activités de police générale, ni autoriser des personnes publiques disposant de ce pouvoir à le déléguer. Aucun texte constitutionnel ne nous suggère clairement que les raisons de cette règle ont évolué. Elle concerne d'abord l'interdiction plus large de la privatisation des fonctions souveraines. Ensuite, le Conseil constitutionnel a trouvé sa base constitutionnelle exacte. Il a expliqué les dispositions de l'article 12 de la Déclaration de 1789. Selon cet article, la protection des droits doit être garantie par les forces « publiques » et il est interdit d'investir des personnes privées des pouvoirs généraux de police administrative inhérents aux dites forces, comme la surveillance de la voie publique. Ainsi donc, il y a un nombre limité d’autorités de police spéciale.

        Ces autorités de police générale sont alors divisées en deux niveaux : local et national. Au niveau local, il y a tout d’abord, selon l'article L. 2212-1 du CGCT, le maire qui est chargé de la police municipale. Il exerce souverainement cette fonction au nom de la commune et le conseil municipal n'a aucune autorité dans ce domaine. Il n'agit qu'au nom du pays pour mettre en œuvre les mesures de « sûretés générales » établies par le gouvernement ou les préfets dans le cadre de leurs pouvoirs de police générales (article 2122-27 du CGCT). Selon le système spécifique de certaines villes et la situation de Paris, sa compétence s'étend à toute la commune. Ensuite, il y a aussi les préfets de départements qui ont une fonction générale d'animation et de coordination de l'ensemble du système de sécurité interne, conformément à l’article L. 122-1 du code de sécurité intérieure. Lorsque les mesures prises dépassent les limites d'une seule commune, ils exercent une police générale sur l’ensemble de la circonscription au nom de l'État. Un arrêt du Conseil d’État, rendu le 13 mars 1968, illustre ce cas d’espèce. Par ailleurs, nonobstant leur pouvoir de substitution au maire défaillant, ils sont également la seule autorité compétente dans le cas des villes dites « à police étatisée ». Autrement dit, dans les villes, classées comme telles par décisions des autorités administratives centrales, de plus de 20 000 habitants où la délinquance est répandue. Dans ces villes, les préfets de départements sont responsables d’une partie de la police de la tranquillité. Ils interviennent sur des problématiques liées à des rassemblements occasionnels, tels que manifestations, rixes, tapage nocturne, émeutes, etc. Au contraire, le maire est responsable du maintien de l'ordre dans les foires, les marchés et les spectacles. Au niveau national, il n'y a pas de texte spécifique cette fois. Il y a donc le Premier ministre qui dispose de compétences de police générale, mais également le Président de la République qui peut intervenir par des décrets délibérés en conseil des ministres ou exceptionnellement, le cas échéant, par le biais de l'article 16. Dans le fameux arrêt Labonne, rendu par le Conseil d’État, le 8 août 1919, bien qu'il n'y ait pas de loi en l’espèce, le Président de la République a adopté un décret établissant un permis de conduire et le Conseil d’État a décidé qu’il « appartient, en effet, au chef de l’État, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être appliquées sur l’ensemble du territoire ». Cette jurisprudence a été confirmée sous la IVe République en faveur du président du conseil. Cependant, l'entrée en vigueur de la Constitution en 1958 a entraîné de nouvelles difficultés. L'article 34 qui dispose que n'est résolu que par la loi « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » conteste-t-il cette solution ? Au contraire, le Conseil d'État estime que la Constitution de 1958 n'a pas retiré les compétences dont il disposait auparavant. Depuis lors, cette capacité n'appartient-elle pas à la Constitution elle-même, en particulier aux articles 21 et 37 qui donnent au premier ministre, non seulement, l'exécution des lois mais aussi, le pouvoir réglementaire autonome ? Certaines décisions ont été rendues à cet égard, et le Conseil d'État a donc qualifié le pouvoir du gouvernement comme «prendre, en vertu des articles 21 et 37 de la Constitution , les mesures de police applicables sur l’ensemble du territoire ». Au contraire, dans d’autres arrêts, il ne se fonde pas sur des articles spécifiques de la Constitution, mais sur des formules plus ou moins textuelles de l’arrêt Labonne. À son tour, le Conseil constitutionnel a également admis que la Constitution n'avait pas retiré au Premier ministre les « attributions de police générale qu’il exerçait antérieurement en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative ». Néanmoins, ces règlements, comme toutes les règlements et même les règlements autonomes, doivent être conformes à la loi. Par conséquent, lorsque le législateur intervient dans le domaine de la protection de l'ordre public, « il incombe au Premier ministre d’exercer son pouvoir de police générale sans méconnaître la loi ni en altérer la portée », comme le formule le Conseil d’État, dans un arrêt du 19 mars 2007. Par conséquent, les exigences minimales de base pour l'exercice des droits et libertés fondamentaux sont susceptibles d'être adoptées au nom de la nécessité, sans aucune autorisation formelle (législative ou constitutionnelle). Ainsi, les autorités de faits peuvent prendre des mesures générales de police, dans certaines circonstances particulières, sans demande de justificatif. Par conséquent, dans l'ordre public général, il existe un pouvoir réglementaire autonome spécifique.

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