Droit administratif : L’unité du pouvoir réglementaire, mythe ou réalité ?

Exercice (Dissertation) L’unité du pouvoir réglementaire, mythe ou réalité ?

Selon le juriste, Bertrand Faure, « l’unité, la centralisation du pouvoir réglementaire tiennent d’une fiction doctrinale » (B. FAURE, « La crise du pouvoir réglementaire : entre ordre juridique et pluralisme institutionnel », AJDA, 1998, p. 547). En ses termes, Bertrand Faure dénonce le mythe de la conception traditionnelle de l’unicité du pouvoir règlementaire. Pour lui, l’unité du pouvoir règlementaire délégué uniquement au premier ministre et au président de la république n’est qu’en pratique utopique.

Le pouvoir règlementaire consiste à exercer une activité normative de l'administration. Cette activité normative intervient par le biais du premier ministre d’appliquer les lois, de prendre des actes juridiques, des règlements et des décisions individuelles qui vont permettre de rendre concret la règle générale et abstraite qui est posée par la loi.  L’activité normative de l’administration vise à poser des obligations afin de reconnaitre des droits mais aussi à organiser les activités matérielles de l’administration. Pour résumer ce pouvoir règlementaire cherche en premier lieu à maintenir l’ordre public. Selon les termes de l’article 21 et 13 de la constitution, le pouvoir règlementaire est détenu en une unité d’acteur qui sont le chef de l’état et le premier ministre. Cette notion d’unité vient définir le pouvoir règlementaire comme d’un régime unique et indépendant à toute autre institution. Ainsi, comme il est prévu par les articles 37 et 34, les règlements sont des actes administratifs distinguables des normes législatives et qui possède un champ de compétence propre à lui. Ainsi on parle d’unité fonctionnel et organique du pouvoir règlementaire. Ainsi, l'administration est en capacité de poser des règles de droit considéré comme matériellement législative.

Antérieurement à la 5 -ème république, la loi possédait la légitimité démocratique car la loi était votée par le parlement qui était élu par le peuple.  Dans cette conception, l’administration doit uniquement veiller à la bonne application de la loi. Cependant, cette période de légicentrisme va très vite engorgés le parlement qui doit gérer trop de domaine. Ainsi dès le directoire, on va admettre que le pouvoir exécutif puisse venir compléter la loi, en effet comme le prescrit la constitution de l’an 8 sous Napoléon “ le Gouvernement propose les lois et fait les règlements nécessaires pour assurer leurs exécutions.” nous pouvons dire que cet article est l’ancêtre de notre actuelle article 21 de la constitution. De ce fait, ce pouvoir règlementaire est apparu pour des raisons pratiques qui tiennent à la réalité de la vie de nos institutions même si elle a été perçue par la plupart comme une transgression du principe de la séparation des pouvoirs. De sorte que la constitution de la 4 -ème république a cherché a limité ce pouvoir.  Le pouvoir règlementaire était devenu un pouvoir dérivé et soumis à la loi où seul le chef du Gouvernement peut exercer ce pouvoir. Ceci vient s’expliquer par une vision jacobine de la loi où la loi est la même pour tous. Sous la 5eme république, seul, le premier ministre détenait ce pouvoir règlementaire. Cependant, on a cherché à nuancer cette unité du pouvoir règlementaire générale en accordant le président de la république prévu par l’article 13 et le premier ministre prévu par l’article 21. En effet, sous la 5eme république, le pouvoir règlementaire demeure une compétence dérivée et subordonnée à la loi. Cependant, tout en maintenant cela, la constitution de 58 a prévu des dispositions parasite notamment par le biais des art 34 ET 37 qui limite les compétences de la loi.

De ces faits, le règlement permet de concrétiser l’application de la loi qui est souvent considéré comme trop abstraite. Ainsi, le pouvoir règlementaire s’est grandement étendu notamment avec la décentralisation en 1982 qui a permis aux collectivités territoriales de règlementer dans leurs compétences prévues. Cependant, cet élargissement du pouvoir règlementaire vient exacerber le problème déjà connu avec la loi qui est l’inflation législative. Maurice Hauriou déclare de par sa théorie implicite que cette nouvelle conception du pouvoir règlementaire dit secondaire est nécessaire pour la survivance de ses administrations.  Mais finalement, ces accessoires règlementaires ne sont-elles pas en train de de faire perdre de la valeur au règlement générale unitaire ?

De ce fait, il est légitime de se poser la question suivante, l’unité du pouvoir réglementaire, mythe ou réalité ?
Il est clair que le processus de décentralisation du pouvoir règlementaire s’est suivi d’une délégation plurale du pouvoir règlementaire. Elle s’est non seulement traduite par une diversification organique du pouvoir règlementaire avec notamment l’apparition des collectivités locale ou bien les autorités administratives indépendante mais également par une multiplicité des moyens d’user de ce pouvoir règlementaire par le biais des ordonnances ou des règlements autonomes. Ainsi l’illusion d’un pouvoir règlementaire générale délégué uniquement au premier ministre et au chef de l’état est incontestablement mise à mal par l'immixtion organique et fonctionnel du pouvoir réglementaire (I). Cependant, ceci ne marque pas la fracture de l’unité du pouvoir règlementaire puisque son nouveau moyen règlementaire demeure toujours soumis par une hiérarchie où certains règlementaire prime sur d’autre exerçant ainsi un contrôle optimal de ses règlements dits secondaire. (II)

1. L’immixtion du pouvoir règlementaire 

Selon la théorie de l’implicite élaboré par Maurice Hauriou, la délégation du pouvoir règlementaire est nécessaire pour la survivance des administrations. Ceci s’illustre par l’existence des administrations décentralisé tel que les autorités administratives indépendante et des collectivités locales. (A) Cette diversité se traduit par de nouveaux moyens d’user de ce pouvoir règlementaire allant même au-delà de sa compétence prévue. (B)

1. Une délégation plurale du pouvoir règlementaire 

Pour des raisons d’efficacité, la constitution a prévu le droit au 1er ministre de délégué son pouvoir règlementaire au ministre. Également un texte de loi peut désigner une autorité particulière pour en assurer l’exécution tel que les collectivités territoriales notamment en matière d'urbanisme sur le plan local. Nous pouvons parler des autorités administratives indépendantes qui comme elle le désigne exemptés de toute dépendance à une autorités gouvernemental. Le pouvoir règlementaire de ses autorités administratives indépendantes a été fixé à l’occasion de deux décisions du conseil constitutionnel qui est venus fixer leurs pouvoir règlementaire délégué dans le cadre d’une compétence déterminé prévues par la loi et des règlements nationaux. La constitution évoque également la question du pouvoir règlementaire des collectivités locales, en effet l’article 72 de la constitution reconnait symboliquement depuis la décentralisation en 1982, la possibilité à ses autorités d’exercer un pouvoir règlementaire. En ce qui concerne le Conseil d'Etat elle admet en l’espèce qu’une commune puisse improviser en marge des lois qui régissent l’aide sociale afin de servir l’intérêt général. (AJDA 2002, p. 41, note Y. Jegouzo). Mais depuis l’arrêt du Conseil d'Etat Syndicat d’aménagement de l’agglomération nouvelle de Cergy-Pontoise a admis que, lorsque la loi ne renvoie pas à un décret du premier ministre la définition de ses modalités d’exécution et ou en l’absence de toute intervention du pouvoir réglementaire national, l’autorité locale pouvait fixer par elle-même les règles d’application de la loi. Ainsi on ne parle plus de pouvoir règlementaire secondaire mais principal.  C’est ensuite la loi constitutionnelle du 18 mars 2003 qui permet aux autorités locales d’adopter des règlements afin d’adapter les dispositions d’une loi au spécificités locales. De ce fait elles peuvent demander à déroger la loi ou les décrets du premier ministre. Cette procédure est assez contrôlée mais elle demeure toujours sous la forme de différentiation territoriale. Désormais, l’expérimentation pourrait être pérenne sans qu’on ait besoins de le généralisé au sein du pays.

...