Commentaire d’arrêt : CE, 16 avril 2010, Association Alcaly.

Séance 4 : la Jurdicition Administrative

Commentaire d’arrêt : CE, 16 avril 2010, Association Alcaly.

 « Notre maison tire sa force et son originalité de sa distance et de sa proximité avec le gouvernement […] de sa capacité à conseiller l’exécutif avec la science et la fiabilité du juge et à la juger avec réalisme et l’efficacité que donne la connaissance de l’administration. » Issu du discours prononcé par Jean Marc Sauvé le 3 octobre 2006 lors de son installation en tant que vice-président du Conseil d’Etat.

Le conseil d’Etat rend un arrêt le 16 avril 2010, relevant d’un refus de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le problème de la conformité du double rôle du Conseil d’Etat à la constitution.

En l’espèce, le décret déclarant d'utilité publique le projet de construction d'une autoroute à péage, l'A45, entre Saint-Etienne et Lyon a été publié le 17 juillet au Journal Officiel. Ainsi sont déclarés d'utilité publique, sur une longueur d'environ 48 kilomètres, les travaux de construction de l'autoroute A45 entre Saint-Etienne et Lyon. Fait l’objet de certaines oppositions notamment d’une association nommée Alcaly et d’autre requérant ont formé une demande en annulation de ce décret.                                       Soulevant alors une question prioritaire de constitutionnalité, sur le fondement de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, en considérant que la consultation par le Gouvernement du conseil d’Etat sur certains actes règlementaires pouvant faire plus tard faire l’objet d’un contrôle de légalité par cette même institution, entraverait le droit à un procès équitable prévu à l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme.  

Ce à quoi font référence les requérants portent sur les compétences du Conseil d’Etat, d’une part relatif à sa fonction d’avis prévu à l’alinéa second de l’article L 11-2 du code d’expropriation et le troisième alinéa de l’article L112-1 du code de justice administrative. D’autre part, relatif à sa fonction de juridiction administrative suprême prévu à l’article L 11-1 du code de justice administrative.

La double fonctionnalité du Conseil d’Etat est-elle contraire au droit à un procès équitable protégé par la constitution dans son bloc de constitutionnalité ?

Tout d’abord le conseil d’Etat rappelle que pour qu’il transmette une question prioritaire de constitutionnalité il faut que cette question respecte la triple condition, que la disposition contestée soit applicable au litige, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la constitution et qu’elle ait un caractère sérieux et nouveau.

Cependant le Conseil d’Etat déclare que ses fonctions sont affirmées dans la constitution elle-même, aux articles 37, 38, 39 en ce qui concerne sa fonction consultative, puis à l’article 61-1 à l’égard de la fonction judicaire, ayant une valeur constitutionnelle elle peuvent difficilement être remise en cause. Néanmoins, la question de légalité à la constitution porte sur le droit à un procès équitable relatif à l’exercice de ces doubles fonctions. Mais l’institution suprême apporte des précisions quant à l’application de cette double fonctionnalité, les avis rendus par la formation administrative du conseil d’Etat ne sont pas transmis en        cas de contrôle juridique aux mêmes membres sous une formation du contentieux. Ainsi les membres du Conseil d’État qui ont participé à un avis rendu sur un projet d’acte soumis par le gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte.

Le Conseil d’État en conclut que la question de constitutionnalité invoquée n’est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux de ce fait il n’a pas à saisir le conseil constitutionnel.

Dans un premier temps il s’agira de constater que cette double fonction du conseil d’Etat est préjudiciable pour celui-ci puisque le positionnant dans une relation de proximité avec l’exécutif, ce qui ne répond pas au principe français de la séparation des pouvoirs. Mais la France a cherché à se libérer de ces soupçons de partialité quant à son conseil d’Etat. (I)

Toutefois l’intervention de la cour européenne des droits de l’Homme a été nécessaire pour éclairer le fonctionnement de cette double fonctionnalité au sein du conseil d’Etat, pour ne pas se voir sanctionner d’un manque d’impartialité de la part des juges administratifs. (II)

1. La double fonction du conseil d’Etat : symbole de sa proximité avec l’administration

Une double fonction ayant une valeur constitutionnelle (A) mais qui par ses inconvénients tente de respecter certain principe posé par les prérogatives de la convention européenne des Droit de l’Homme. (B)

1. Une double fonction à caractère constitutionnel

Le conseil d’Etat exerce une double fonctionnalité de conseil et de juge. Cette situation héritée d’une longue tradition trouve son origine dans l’Ancien Régime, mais ces missions administrative et contentieuse sont apposées à l’article 52 de la Constitution de l’an VIII « chargé de rédiger les projets de lois et de règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. »

Aujourd’hui confirmées dans la constitution par les articles 37, 38 et 39 en ce qui concerne son rôle de conseil puis l’article 61-1 qui lui permet d’intervenir lorsqu’il y a un atteinte aux droits et libertés garantis par la constitution, mais avant tout le conseil d’Etat est vu comme le juge administratif suprême de l’ordre administratif.

Le conseil d’Etat a pu ainsi refuser d’envoyer au conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur cette dualité comme dépourvue de caractère sérieux.

La double fonction représente tout de même des avantages à ne pas négliger, comme évoqué préalablement par Jean Marc Sauvé, par cette double connaissance de l’administration active et du contrôle de celle-ci, ils en connaissent les difficultés mais aussi les techniques. Cela peut être vu comme un enrichissement que d’avoir cette double fonction. Puisque cela signifie que les membres du conseil d’Etat sont apte pour donner des avis au gouvernement quant à leur projet d’acte mais sont tout aussi compétent quant à la critique de ces actes. Le principe de la double appartenance signifie que les membres du conseil d’Etat appartiennent à une section administrative et une section du contentieux. Cette double appartenance illustre la mise en œuvre de la double fonction.

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