Le cumul par le CE d'activités administratives et juridictionnelles

SOLER Coline

28 septembre 2015

                                                               Magistère droit économie gestion L3

Dissertation contentieux administratif : Le cumul par le CE d'activités administatives et juridictionnelles

        Le 11 juillet 2013, dans un arrêt Morice c/ France, la Cour Européenne des Droits de l'Homme a condamné la Cour de Cassation pour défaut d'impartialité. En effet, un des membres ayant statué sur le pourvoir avait auparavant exprimé son soutien a une juge, partie prenante de cette affaire.

La condamnation de la juridiction suprême de l'ordre judiciaire montre le caractère très important de l'impartialité des juridictions.

        Qu'en est-il concernant l'ordre administratif ?

        L'article L111-1 du Code de Justice Administrative désigne le Conseil d’État comme étant la « juridiction suprême ».

        La construction du Conseil d’État est à mettre en lien avec la construction du droit administratif lui-même. En effet, la Conseil d’État est l'héritier du Conseil du Roi de l'Ancien Régime. Sous sa forme actuelle, cette juridiction est créée par l'article 52 de la constitution du 22 frimaire an VIII, d'après lequel il est « chargé de rédiger les projets de loi et les réglements d'administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ».

        En 1801, l'ordre administratif se suffit d'un Conseil d’État, cour d'appel des décisions du ministre-juge. La loi du 24 mai 1872 donne compétence souveraine au CE et retire au chef de l’État cette compétence. Ensuite, l'arrêt Cadot du 13 décembre 1889 consacre l'abandon du système de ministre-juge : seules les juridictions administratives sont juges du contentieux administratif.

        En outre, après la Seconde Guerre Mondiale est consacrée la décentralisation, et dans le même temps se met en place l’État-providence. C'est à ce moment la que le contentieux explose, ce que le Conseil d’État ne peut plus gérer tout seul, d'où la nécessité de créer des tribunaux administratifs (décret du 30 septembre 1953), puis des cours administratives d'appel (loi du 31 décembre 1987).

        Le Conseil d’État est constitué de formations administratives et de formations contentieuses et exerce deux types de fonctions.

        D'une part, le Conseil d'Etat a une fonction juridictionnelle. Celle-ci consiste tout d'abord en la résolution des litiges. Il est saisi en cassation, en appel ou en premier et dernier ressort. En outre, le Conseil d'Etat a une fonction d'avis contentieux, attribuée par la loi du 31 décembre 1987, pour calmer ses craintes sur sa capacité à jouer un rôle jurisprudentiel après la création des Cours Administratives d'Appel. Cette procédure d'avis contentieux permet aux juridictions inférieures, lorsqu'elles sont saisies d'une question difficile, de demander l'avis du Conseil d’État, avis qui lie les juridictions.

        D'autre part, le Conseil d'Etat a une fonction administrative. Tout d'abord, il possède une fonction consultative. C'est un conseiller du gouvernement, obligatoirement consulté pour les projets de loi et d'ordonnance, et pour certains projets de décret, à titre obligatoire ou facultatif. En outre, la fonction de rapport et d'étude est confiée à la section du rapport et d'étude, qui établit un rapport annuel d'activité.

        L'enjeu de ces multiples fonctions du Conseil d’État tient au fait que certaines fonctions peuvent interférer. En effet, le Conseil d’État peut juger au contentieux de la légalité d'un texte sur lequel il aurait émis auparavant un avis  dans le cadre de ses fonctions administratives. Certes, cela ne concerne pas les mêmes sections, mais il se peut que les mêmes personnes soient sollicitées dans le cadre des différentes fonctions, ce qui est dû au principe de la double appartenance.

        Est-ce que cette dualité fonctionnelle de la juridiction suprême pose un véritable problème ?

        Le principal problème de cette double fonction attribuée au Conseil d’État tient au principe d'impartialité, garanti par la constitution (article 64 pour les magistrats professionnels).

        C'est également au niveau européen que le problème se pose, notamment avec le principe du respect du droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 de la CEDH. C'est d'ailleurs à ce titre que la CEDH a condamné le conseil d’État du Luxembourg dans un arrêt Procola c/ Luxembourg en date du 28 septembre 1995, juridiction qui avait une organisation similaire au Conseil d’État en France.

        En ce sens, dans quelle mesure le cumul d'activités administratives et juridictionnelles par le Conseil d’État en France porte-t-il atteinte au droit à un procès équitable ?

        Cette dualité fonctionnelle est-elle un risque pour l'impartialité nécessaire à cette juridiction ?

        Nous verrons que le cumul d'activités par le Conseil d'Etat est une situation contestée, avant de voir que c'est aussi une situation encadrée, justifiée voir même utile.

I. Le cumul d'activités par le CE, une situation contestée

        A. La dualité fonctionnelle, un danger pour l'impartialité et l'équité du procès

        Le cumul par le Conseil d’État d'activités administratives et juridictionnelles peut être considéré comme attentatoire au principe d'impartialité et d'équité du procès, notamment protégés par l'article 6 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme. C'est d'ailleurs cette juridiction qui a jugé le fonctionnement du Conseil d’État du Luxembourg comme étant contraire à ces principes, ce qui laissait craindre pour la France, ayant une organisation similaire.

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