Dissertation relative aux exceptions au plan local d'urbanisme

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L’urbanisation a connu un développement important et constant depuis le XXe siècle. En effet, nous avons pu observer l’émergence de nouvelles formes urbanistiques. Pour pouvoir contrôler l’occupation de l’espace une régulation juridique nécessaire a été mise en place à plusieurs échelles. Même si les premières réflexions sur la planification spatiale^[1] datent de la Renaissance^[2], la notion a fait l’objet de d’avancées significatives depuis l’après première guerre mondiale notamment avec les lois Cornudet du 14 mars 1919 et du 19 juillet 1924 qui disposaient que les villes devaient se doter d’un « plan d’aménagement, d’embellissement et d’extension ». On entend ici planification comme étant « une science, art et/ou technique de l’organisation spatiale des établissements humains »^[3]. L’objectif principal était de faire face à la reconstruction des villes détruites par la guerre. Ces plans étaient déjà une condition sine qua non de la délivrance des permis de construire. L’impact réel de ces plans n’a pas été significatif dû notamment à la création de nouvelles pratiques inhérentes à leur conception. Après la seconde guerre mondiale, la reconstruction était de nouveau d’actualité et au vu de la croissance démographique liée au babyboom, le développement d’une cohérence en matière d’urbanisme est devenu une nécessité. Ainsi, la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 impose la création des SDAU (Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme) et des POS (Plans d’Occupation des Sols). Dans les années 80, plusieurs lois de décentralisation transfèrent aux collectivités locales des compétences en matière d’urbanisme. L’idée était d’apporter plus de cohérence aux politiques territoriales, et les communes étaient l’échelon le plus à même de transcrire les besoins de leurs territoires. C’est dans ce contexte que la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) a été promulguée le 13 décembre 2000. Cette loi est fondamentale en ce qui concerne la planification urbaine. En effet, elle instaure le SCoT (Schéma de COhérence Territorial) et le PLU (Plan Local d’Urbanisme) qui remplacent respectivement les Schémas Directeurs et les POS. De plus, elle apporte de nouvelles perspectives notamment, la promotion de la mixité sociale^[4] et la prise en considération d’une démarche de développement durable. C’est à partir de cette législation que se sont enchainées des lois relatives au logement^[5]. En parallèle de ces évolutions législatives, nous avons pu constater l’installation de trois crises majeures touchant notre société ; économique, environnementale et celle du logement. Cette dernière explique les réflexions et législations précitées. Il existe même une certaine dialectique entre construction et économie, le professeur E. FÂTOME énonce qu’« il est admis que la bonne santé du secteur de la construction constitue une condition essentielle de la bonne santé de l’économie »^[6]. Les réponses du législateur face à la pénurie de logements vont se confronter à celles liées aux premières. Ce phénomène de collision entre les différentes réponses aux crises va engendrer un « réseau de contraintes »^[7] faisant du droit de l’urbanisme un véritable « tapis mendiant » des mesures visant à évacuer le principe de conformité de certains projets aux planifications territoriales, et notamment au PLU.

Pour notre sujet, nous nous limiterons à l’existence et à l’impact de ces dérogations s’agissant du PLU. Il est cependant à noter que les solutions législatives adoptées ont un impact sur l’ensemble des outils de planification^[8]. Nous n’aborderons pas non plus les questions de l’impact sur les Cartes Communales et sur les territoires régis par le RNU^[9].

À l’instar des rapports entre le SCoT et les normes supérieures voire entre le PLU et celles-ci en l’absence de SCoT^[10] et entre le PLU (ou CC) et le SCoT^[11], les projets soumis à autorisation d’urbanisme doivent être conformes aux règles édictées par le PLU. L’article L151-1 du code de l’urbanisme précise que « l’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques ». Le respect du PLU selon un rapport de conformité est donc le principe et les éventuelles dérogations, l’exception. Il en est de même pour les projets ou travaux ne nécessitant pas l’accomplissement de formalités préalables^[12]. Il est à noter que le non-respect du PLU est constitutif d’une infraction pénale au titre de l’article L160-1 du code de l’urbanisme^[13].

Ainsi, le problème juridique qui se pose est de cerner les formes d’exceptions de conformité des projets au PLU et les subtilités de leur mise en œuvre.

Cela nous amène à considérer d’une part, que les exceptions au principe de conformité des projets au PLU peuvent prendre la forme de « dérogations » (I). Et d’autre part, que ces exceptions peuvent être des « règles alternatives », complexes et strictement encadrées : exemple de la procédure intégrée pour le logement (II).

I/ Des dérogations interdites aux adaptations mineures.

        Comme nous l’avons précité, le principe en matière de PLU est que celui-ci s’impose dans un rapport de conformité aux projets d’urbanisme, le code de l’urbanisme pose, à ce titre, que « les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogations ». Ainsi, les demandes d’autorisations^[14] doivent s’adapter au PLU, et non l’inverse.

Pour illustrer notre propos, considérons en premier lieu, qu’il existe toujours des dérogations autorisées (A). Puis, dans un second temps, nous constaterons que les dérogations peuvent être entendues comme étant des adaptations mineures (B).

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