Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 16/04/2010, 320667

Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 16/04/2010, 320667

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        Le 16 avril 2010, Le Conseil d’Etat est venu préciser, entre autres, à travers une décision prise en réunion des 1ère et 6ème sous-section, le dualisme fonctionnel dont il se prévaut, en statuant sur un recours pour excès de pouvoir en annulation d’un décret du Premier ministre.

        En l’espèce, par un décret du 16 juillet 2008, le Premier ministre déclare d’utilité publique les travaux qu’engendrera la construction d’une autoroute entre Saint-Etienne dans le département de la Loire et Lyon dans le département du Rhône, décret ayant été au préalable soumis, au stade de projet, au Conseil d’Etat pour expertise.

        Ainsi, entre le 15 septembre 2008 et le 15 janvier 2009, dix recours pour excès de pouvoir en annulation de ce décret furent portés au Conseil d’Etat, étant bien compétent en premier et dernier ressort pour connaître de ces recours. Afin de statuer par une unique décision, le premier requérant en date, une association représentée par son président, ainsi que sept communes représentées par leurs maires, fut joint aux neuf autres requérants, contre le même décret.

        Les moyens, soulevés par les requérants à l’appui de leur recours, portent, dans une première partie, sur les questions prioritaires de constitutionnalité, sur laquelle nous nous concentrerons. En effet l’article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, dispose qu’une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée pour la première fois à l’occasion d’une instance devant une des « cours suprêmes ». Cette question prioritaire de constitutionnalité devant réunir trois conditions : être applicable au litige, nouvelle, et présenter un caractère sérieux. De ce fait, les requérants avancent que les dispositions du second alinéa de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et celles de l'article L. 111-1 du code de justice administrative et du troisième alinéa de l'article L. 112-1 du même code, sont en contradiction avec le droit à un procès équitable établit a l’article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, puisqu’autorisant des actes (dont le décret) à être, à la fois, soumis au stade de projet, puis éventuellement contesté, devant le Conseil d’Etat.

        La question étant ici posée, était de savoir si constitutionnellement, le Conseil d’Etat pouvait être simultanément chargé de l’exercice de fonctions administratives et être juge au sommet de l’ordre connaissant des contentieux de sa juridiction.

        Le Conseil d’Etat rejette la requête au motif que la question prioritaire de constitutionnalité ici soulevée n’est d’une part pas nouvelle puisque la Constitution, aux articles 37, 38, 39 et 61-1, affirme bien la double fonction du Conseil d’Etat en tant que conseiller de l’exécutif et juge en dernier ressort de l’ordre judiciaire administratif. D’autre part, elle n’est pas pourvue de caractère sérieux. En effet, il est précisé qu’aucune atteinte n’est portée au droit à un procès équitable puisqu’aucune immixtion n’est possible entre les membres du Conseil d’Etat ayant participé à un avis rendu sur un projet d’acte, et les membres jugeant éventuellement les recours en annulation de cet acte.

        La décision du Conseil d’Etat est venue, d’une part, préciser le dualisme fonctionnel originel (I) dont il fait l’objet, et d’une autre, l’émergence de compétences nouvelles (II).

I- Le dualisme fonctionnel originel du Conseil d’Etat 

        Premier organe administratif, créé en l’an 1799, le Conseil d’Etat n’avait été conçu que comme organe de conseil du pouvoir exécutif. Dans sa décision du 16 avril 2010, le Conseil d’Etat démontre bien qu’ayant aujourd’hui conservé ses attributions consultatives (A), il est aussi le pendant de la Cour de cassation au sein de l’ordre administratif, où il exerce des attributions contentieuses (B).

1. Les attributions consultatives du Conseil d’Etat

        Aux termes des articles 37, 38, et 39 de la Constitution, cité dans les visas et le corps de la décision, « le Conseil d'Etat est simultanément chargé par la Constitution de l'exercice de fonctions administratives ».

        En effet, le Conseil d’Etat connaît depuis sa création, une fonction de conseiller de l’exécutif. Certaines sont obligatoires, et prévues dans la Constitution de 1958, notamment aux articles 39 et 88-2. Respectivement, ces articles affirment d’une part que les projets de lois sont délibérés en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat. Celui-ci passe alors au crible juridique ledit projet, en terme de rédaction correcte, de potentielle illégalité, inconstitutionnalité ou inconventionnalité, toute la dimension politique étant mise à l’écart. Néanmoins, il est à préciser que le gouvernement peut choisir de ne pas prendre en compte l’avis du Conseil d’Etat, hypothèse restant plutôt rare. D’autre part, l’article 88-2 de la Constitution, concerne les actes édictés par l’Union européenne et notamment les traités ratifiés. Le Conseil d’Etat a pour mission de les examiner afin de déceler d’éventuels incohérence juridique avec le droit interne. Dans le cas d’un avis négatif, deux issues sont possibles, soit le gouvernement ne ratifie pas le traité, soit le Constitution sera elle-même modifié pour que le traité puisse entrer en vigueur. Finalement, cité à de multiples reprises dans la Constitution, le « décret en Conseil d’Etat » consiste à ce que le Premier ministre sollicite l’avis (sur le fond aussi bien que la forme) de ce dernier afin d’édicter des décrets juridiquement valables.

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