Commentaire d’arrêt de la fiche d’arrêt du tribunal des conflits du 13 octobre 2014 (Tribunal des conflits, 13 octobre 2014, société Axa France IARD, n° C3963.)

Commentaire d’arrêt de la fiche d’arrêt du tribunal des conflits du 13 octobre 2014  (1.Tribunal des conflits, 13 octobre 2014, société Axa France IARD, n° C3963.)

On peut aisément rapprocher les paroles d’Albert camus lorsqu’il déclare dans La peste (1949)  « Il s'agissait seulement de donner pendant quelque temps les preuves de sa compétence dans les questions délicates que posait l'administration de notre cité » , au cas étudié ici. En effet, à l’occasion d’un conflit sur renvoi d’un tribunal administratif, lui-même saisi par une question préjudicielle posée par l’ordre judiciaire, le Tribunal des conflits par l’arrêt du 13 octobre 2014, société Axa France IARD, a eu à déterminer la nature administrative ou non de ce contrat.
La Juridiction de l’ordre judiciaire est désignée compétente pour se prononcer sur les responsabilités dans l'incendie ayant détruit un bâtiment donné à bail par une commune à une association sportive. La distinction du contrat administratif du contrat de droit privé s'est d'abord faite à l'aide du critère de la présence ou de l'absence dans le contrat d'une clause exorbitante du droit commun. Le bail emphytéotique administratif étant un contrat de bail de longue durée, conclu pour une période comprise entre 18 et 99 ans, portant sur un immeuble et conférant au preneur un droit réel sur le bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale et moyennant un loyer modique. La décision juge ensuite qu’en dépit de l’appellation de « bail emphytéotique » retenue par les parties, le contrat ne confère aucun droit réel à l’association et ne répond pas à la définition du bail emphytéotique administratif, selon lequel un tel bail est un contrat administratif, même si le bien fait partie du domaine privé. Pour quelles raisons le tribunal des conflits remet en question la définition du contrat administratif ? Nous verrons dans un premier temps la nécessité de redéfinir la notion de clauses exorbitantes du contrat administratif (I), puis nous verrons en quoi cela constitue un renouveau jurisprudentiel du contrat administratif (II).

1. La nécessité de redéfinir la notion de clauses exorbitantes du contrat administratif

1. La définition classique contrat administratif

• La présence de clauses exorbitantes, ou critère matériel, permet de qualifier d’administratif un contrat dont au moins une personne publique est signataire. Il détermine le régime juridique applicable et la juridiction compétente.
• La définition en apparence homogène des clauses exorbitantes comme les clauses « étrangères par nature à celles consenties par quiconque dans le cadre des lois civiles ou commerciales » est devenue insatisfaisante, et la doctrine dénonce son déclin depuis de nombreuses années.

• La liberté contractuelle n’a pas de limites a priori. Il est illusoire de vouloir se référer à un standard qui n’existe pas.

• En l’espèce, le contrat contenait une clause inhabituelle qui permettait « le libre accès et la libre utilisation, sans aucune restriction, de locaux ». Ce type de clause répond à la définition classique du critère. Elle est habituellement qualifiée d’exorbitante par la jurisprudence

1. Les limites rencontrées par cette définition

• Le contrat énoncé ici ne pouvait être qualifié de bail emphytéotique administratif13, puisque n’ayant pas été conclu en vue de l’accomplissement d’une mission de service public pour le compte de la commune ni en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence (au motif, sur ce dernier point, que l’association se bornait à utiliser le bien mis à sa disposition et que les investissements à réaliser étaient « exclusivement à la charge de la commune ».

• Il a ainsi été relevé que « les clauses exorbitantes ne s’entendent pas seulement de celles qui seraient impossibles ou illicites dans un contrat de droit privé mais également de celles qui n’y sont pas usuelles ou habituelles » mais que, si l’on devait retenir un tel critère pour qualifier la clause en question, qui privait en réalité le preneur de la jouissance exclusive du bien loué, cette clause serait tout autant exorbitante du droit public que du droit privé en affectant « non pas le régime, mais un élément constitutif du louage de chose dont la définition est la même dans l’un et l’autre droits ». Enfin, elle omettait « ce qui fait la spécificité de l’action administrative : l’accomplissement d’une mission d’intérêt général par la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique ».

1. Un renouveau jurisprudentiel du contrat administratif

1. Une nouvelle lecture de la clause exorbitante

• Selon le commissaire du gouvernement, deux conditions doivent à cet égard être réunies pour que l’on soit en présence d’une telle clause :

• Un rapport fortement inégalitaire au profit de la personne publique (soit l’hypothèse de clauses conférant à celle-ci « un pouvoir de direction, de contrôle ou de sanction […] qui lui permettent de modifier ou de mettre un terme au contrat de manière quasi discrétionnaire » ;

•  Et un but d’intérêt général révélant « l’existence d’un rapport de droit public ».
  →Une telle définition permet de retrouver le but assigné dès l’origine à la clause exorbitante du droit public et voulant que « Le contrat est administratif parce qu’il doit relever d’un régime de droit public ».

• Le commissaire du gouvernement a donc proposé comme nouvelle définition, « en ayant toujours à l’esprit ce qui fait la spécificité de l’action de l’administration, […] de définir les clauses caractérisant un rapport de droit public et donc emportant la qualification administrative du contrat comme celles qui, dans un but d’intérêt général, soit confèrent à la personne publique, des prérogatives ou des avantages exorbitants, soit imposent à son cocontractant des obligations ou des sujétions exorbitantes ».

1. La portée de la décision /

• Au vu de cette nouvelle définition, reprise par le Tribunal des conflits, la clause litigieuse n’a donc pas été regardée comme exorbitante du droit commun

• Cette nouvelle définition met fin aux hésitations jurisprudentielles à l’égard du contenu matériel de la notion de clauses exorbitantes. La définition est recentrée sur les clauses inégalitaires, ce qui reprend la jurisprudence habituelle.

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