Le contrôle de constitutionnalité à un organe externe au Parlement

L'idée de confier le contrôle de constitutionnalité à un organe externe au Parlement a cheminé très lentement en France, car la souveraineté des assemblées et la crainte du « Gouvernement des juges » sont des dogmes solidement ancrés.

À ce titre, la Constitution de la Ve République, en créant le Conseil constitutionnel en 1958, puis en ouvrant largement sa saisine à 60 députés ou 60 sénateurs en 1974 et en instaurant en 2008 un contrôle de la constitutionnalité des lois en vigueur (la question prioritaire de constitutionnalité), a marqué une réelle rupture avec une tradition juridique jusque là fort réservée à l'encontre du contrôle de constitutionnalité.

Si cette technique de démocratie n'est plus réellement contestée aujourd'hui, la question de la force de la loi votée par le Parlement a néanmoins pris un nouveau tour avec la montée en puissance de nouvelles formes de contrôle par des juridictions internationales spécialisées, la Cour européenne des droits de l'homme, notamment.

I - UN CONTRÔLE A LA GENÈSE HÉSITANTE

1 - Le contrôle virtuel d'une assemblée politique

La Constitution de l'an VIII confiait au Sénat, sur saisine exclusive de l'Empereur et du Tribunat, le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité d'une loi après son adoption par le Corps législatif, et avant sa promulgation.

De même sous le Second Empire, le Sénat, principalement nommé par l'Empereur, était chargé de ce contrôle qui demeura exclusivement théorique.

Sous l’IIIe République, il n'existait pas de contrôle à proprement dit, si ce n'est une appréciation souveraine par les deux chambres du Parlement, exercée à égalité de droits sur l'opportunité de discuter de tel ou tel texte.

2 - Le contrôle inusité d'un organe mi- politique, mi- juridictionnel

Sous l’IVe République, le contrôle de constitutionnalité portait uniquement sur la régularité formelle des lois. Il ne pouvait pas conduire à annuler des lois anticonstitutionnelles, mais seulement à retarder leur promulgation jusqu'à l'éventuelle révision de la Constitution. Ce contrôle était assuré par un Comité constitutionnel présidé par le Président de la République et constitué du Président de l'Assemblée nationale, du Président du Conseil de la République, de sept membres élus par l'Assemblée nationale et de trois membres élus par le Conseil de la République.

Le Comité ne pouvait être saisi que par une action conjointe du Président de la République et du Conseil de la République statuant à la majorité de ses membres. Son rôle était principalement de faire respecter les prérogatives de la seconde chambre, très réduites par la Constitution de 1946, tout en ménageant une phase de conciliation avec l'Assemblée nationale. Pour autant, il ne fut saisi qu'une seule fois, en 1948, sans même statuer puisqu'un accord fut trouvé entre les deux chambres.

3 - Le contrôle timide d'un organe juridictionnel

- Un organe particulier à nomination politique mais à vocation impartiale

Le titre VII de la Constitution du 4 octobre 1958 est entièrement consacré à un nouvel organe : le Conseil constitutionnel.

Aux termes de l'article 56, le Conseil comprend, à vie des membres de droit - les anciens Présidents de la République *- et, pour un mandat de neuf ans non renouvelable, des membres nommés par tiers tous les trois ans, par les plus hautes autorités de l'État : trois par le Président de la République, trois par le Président du Sénat et trois par le Président de l'Assemblée nationale. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les nominations du Président de la République sont soumises à l'avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Il ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprisés au sein des deux commissions. Quant aux nominations effectuées par le président de chaque assemblée, elles sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.

Le Président du Conseil constitutionnel est nommé en son sein par le Président de la République. Il dispose d'une voix prépondérante en cas de partage. Aucune compétence ni titre particulier n'est requis pour être nommé membre du Conseil, même si, en pratique, les autorirés de nomination désignent le plus souvent d'éminents juristes et d'excellents connaisseurs de la vie politique et parlementaire.

Contrairement à certaines juridictions constitutionnelles d'inspiration anglo-saxonnes, le Conseil constitutionnel n'admet pas la publicité de ses délibérations ni la publication d'opinions dissidentes. Les décisions prises à la majorité des membres du Conseil engagent le Conseil tout entier, « s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives juridictionnelles », et « ne sont susceptibles d'aucun recours » (article 62 de la Constitution).

- Des attributions diverses

Le Conseil dispose de compétences d'attribution : en d'autres termes, il ne peut exercer que les seules compétences qui lui sont expressément attribuées par la Constitution. Il a trois attributions principales :

En tant que juge constitutionnel, il contrôle la constitutionnalité des normes :

– soit directement après le vôtre de la loi (contrôle a priori) sur la saisine d'une des autorités suivantes : Président de la République, Premier ministre, Président du Sénat, Président de l'Assemblée nationale, soixante députés ou soixante sénateurs (article 61 de la Constitution).

Dans le cadre de ce contrôle, les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 de la Constitution avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les Règlements des assemblées parlementaire, avant leur mise en application, doivent être systématiquement soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution (article 61 de la Constitution).

De plus, il contrôle la compatibilité des engagements internationaux à la Constitution (article 54 de la Constitution).

– soit à l'occasion de l'application de la loi et dans le cadre d'un procès

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