La police administrative

Chapitre 1 : La police administrative

Au sens matériel, la police administrative est une activité de réglementation, destinée à encadrer l'activité des administrés ; au sens organique, c'est le personnel chargé d'assurer les missions de police. Le procédé classique de la police est l'acte administratif unilatéral et non le contrat. La police ne peut pas en principe faire l'objet d'un contrat ; le principe en a été posé il y a longtemps par un arrêt Consorts Amoudruz (CE, Sect., 23 mai 1958, Rec., p. 301). Elle se présente aussi comme un service public, qui fournit une prestation de sécurité, ce qui explique le rôle de plus en plus important des partenaires privés ; cependant, le juge reste vigilant pour éviter que ne se constituent de véritables milices privées dans certaines communes (TA Montpellier, ord., 19 janvier 2016, Préfet de l'Hérault, n° 1506697 : un conseil municipal ne peut pas créer une garde communale, composée de citoyens, chargée de missions de police administrative).

Section 1 : La définition de la police administrative

La police administrative s'identifie en principe grâce à un critère précis, le critère finaliste (§1) ; force est de constater cependant que la période prolongée de l'état d'urgence en France entre novembre 2015 et octobre 2017 a conduit à brouiller certaines distinctions que l'on croyait bien établies, opérant un rapprochement entre police administrative et police judiciaire. De plus, la police administrative a des finalités spécifiques (§2).

 §1 : Le critère de la police administrative

 Il est important de définir le critère de distinction entre police administrative et police judiciaire car cela entraîne des conséquences :

au plan contentieux (les opérations de police administrative relèvent du juge administratif, les opérations de police judiciaire relèvent du juge judiciaire, mais il est difficile de distinguer entre organisation et fonctionnement du service public de la justice judiciaire),

 ∙ au plan du contrôle du juge (contentieux de la légalité et mise en jeu de la responsabilité),

∙ au plan des personnels (les agents agissent en tant qu'autorités de police administrative ou de police judiciaire avec des pouvoirs différents),

∙ au plan de l'imputabilité de la responsabilité (seul l'Etat est responsable pour la police judiciaire).

Si le critère finaliste a l'apparence de la simplicité, sa mise en œuvre est parfois délicate.

A - L'apparente simplicité du critère finaliste

Certains critères non finalistes ont été abandonnés :

∙ c'est le cas du critère organique : la qualité de l'agent qui est à l'origine de l'opération de police serait déterminante, le but poursuivi présenterait peu d'intérêt ; ce critère traduirait le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ;

∙ c'est le cas du critère formel : la distinction police administrative – police judiciaire passerait par l'intervention de la première décision juridictionnelle ; toutes les opérations antérieures à cette première décision relèveraient de la compétence de la juridiction administrative, celles qui interviendraient postérieurement relèveraient du juge judiciaire ; cela poserait problème pour les enquêtes de flagrant délit par exemple

• c'est le cas du critère différentiel : il prend en considération le but poursuivi par l'agent et la qualité de la victime, selon qu'elle est étrangère à l'opération de police (le juge administratif serait compétent) ou usager de l'opération (partage entre juge administratif et juge judiciaire) ; mais cela engendrerait une intervention de deux juges différents pour une même opération.

Le critère finaliste résulte de deux décisions : CE, Sect., 11 mai 1951, BAUD (Rec., p. 265) et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek (Rec., p. 636).

Il résulte de ces deux décisions que l'opération a un caractère d'opération de police judiciaire si elle a un objet précis qui peut donner lieu à des poursuites correctionnelles ou criminelles, ou si elle a pour but la recherche d'une infraction précise, donc elle a un caractère répressif. L'opération de police administrative a pour but de prévenir un désordre, en prenant à l'avance des mesures pour prévenir les atteintes à l'ordre public, elle a un caractère préventif.

Certaines mesures de police ont donc un caractère administratif :

La protection d'une personne, serait-elle mise en examen, ne relève pas de la police judiciaire, mais de la police administrative, chargée de préserver la sécurité des citoyens et l'ordre public. Ex. TC, 18 octobre 1998, Mme Bolle, Veuve Laroche, RFDA 1999, p. 425.

Le placement en cellule de dégrisement d'un individu, trouvé en état d'ivresse sur la voie publique, est une mesure dont l'objet est relatif tant à la protection de la personne concernée qu'à la préservation de l'ordre public ; elle ne relève donc pas d'une opération de police judiciaire mais d'une opération de police administrative : TC, 18 juin 2007, Mme Ousset, n° C3620, AJDA 2007, p. 1271.

Certaines mesures relèvent, elles, de la police judiciaire :

Les dommages causés par un garde-chasse à l'occasion de la constatation d'infractions à la règlementation de la chasse trouvent leur origine dans une opération de police judiciaire, tout comme ceux liés à un placement en garde à vue. Ex. TC, 21 mars 2005, Choquet, Rec., p. 733 ; TC, 9 mars 2015, Mme R…et autres c/ Ministre de l’Intérieur.

La période d'application de l'état d'urgence a cependant entraîné des confusions entre police administrative et police judiciaire. Une même autorité, sous l'autorité du préfet, est chargée de prévenir certaines atteintes à l'ordre public, mais elle est aussi chargée de réprimer ces mêmes atteintes. Certains ont pu parler d'une « administrativisation des pouvoirs de coercition en période d'état d'urgence ». La conduite de certaines opérations ne relève en effet plus de l'autorité judiciaire, même si elles sont susceptibles de porter atteinte aux libertés individuelles ; elle relève des autorités administratives et pourront faire l'objet éventuellement d'un contrôle a posteriori du juge administratif, qui n'intervient donc pas en amont pour autoriser ces opérations. Le cas des perquisitions administratives est révélateur de cette situation : elles sont ordonnées par le ministre de l'intérieur ou le préfet, sur le fondement de la loi du 20 novembre 2015, et visent à préserver l'ordre public et à prévenir des infractions.

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