Les principes fondamentaux organisant le fonctionnement du système judiciaire

IIème partie

Les principes fondamentaux organisant le fonctionnement du système judiciaire

Sont regroupés, dans cette partie, deux catégories de principes fondamentaux qui toutes deux participent au bon fonctionnement de notre système judiciaire : d’une part, les principes fondamentaux relatifs à l’organisation même du système judiciaire et, d’autre part, les principes fondamentaux qui s’appliquent au procès lui-même.

Comme ceux que nous venons d’étudier, ces principes bien que qualifiés de fondamentaux ne sont pas pour autant immuables. Ils évoluent sans cesse.

Comme on l’a dit en introduction, le Président de la République a reçu en juillet 2022 des mains du Président Sauvé, ancien Vice-président du Conseil d’Etat, le rapport intitulé Rendre justice aux citoyens qui est le résultat des Etats généraux de la justice.

A partir de là, a été élaboré un "plan d'action pour une justice plus rapide et plus efficace"  qui se traduit par deux projets qui vont être adoptés prochainement, le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 et le projet de loi organique modernisant le statut de la magistrature. Ces deux textes devraient mettre en œuvre un certain nombre d’innovations proposées par le rapport qui concernent tout particulièrement les principes que nous allons aborder.

Par exemple, la création d’une nouvelle juridiction : le tribunal des affaires économiques, ou encore, la transformation en profondeur de la juridiction prud’hommale qui juge des litiges du droit du travail.

La justice, compte tenu de sa place dans la société, est en effet un chantier permanent. Il nous faut donc étudier les principes fondamentaux sur lesquels elle repose en s’efforçant d’exposer aussi les critiques et les débats dont ils font l’objet.

Distinguons donc les principes fondamentaux relatifs à l’organisation même de ce système judiciaire et ceux qui s’appliquent au procès lui-même.

Section I .- Les principes fondamentaux relatifs à l’organisation du système judiciaire

L’administration de la justice appelle une organisation qui devrait, dans l’idéal, permettre d’obtenir, tout à la fois, l’indépendance et l’impartialité du juge, la rapidité et l’économie de la procédure, la commodité et la compréhension du justiciable.

Ces exigences ne sont pas toujours conciliables entre elles et il s’agit de trouver un point d’équilibre qui va dépendre de beaucoup de facteurs, les traditions historiques, les moyens budgétaires, la conception même que l’on peut avoir du rôle du juge.

Le système français repose ainsi sur des choix fondamentaux d’organisation qui, pendant longtemps, n’ont pas été vraiment remis en cause. Ils le sont davantage aujourd’hui.

Quels sont ces choix et en quoi sont-ils remis en cause ? On peut distinguer trois choix :

1. – Le principe de juridictions spécialisées plutôt qu’unitaires
2. Le principe de hiérarchisation du système juridique
3. Le principe d’une organisation collégiale plutôt que fondée sur le juge unique.

Voyons ces différents points et les débats qu’ils provoquent :

I.- Le choix de juridictions spécialisées

La 1ère question qui vient à l’esprit quand il s’agit de réfléchir à l’organisation de la justice est la suivante : Faut-il confier toutes les matières à une même juridiction ou faut-il des juridictions chacune spécialisée dans une matière précise ?

Compte-tenu de la complexité du droit et de l’étendue des matières qu’il concerne, il n’est pas possible de réserver à une seule juridiction le soin de trancher tous les litiges. De fait, le système judiciaire français comprend un grand nombre de juridictions.

        Il y a en fait deux degrés de spécialisation.

• Le premier conduit à distinguer, parmi les juridictions, celles qui relèvent de la juridiction administrative et celles qui relèvent de la juridiction judiciaire.

• Puis, à l’intérieur de l’ordre de la juridiction administrative et de l’ordre de la juridiction judiciaire, il faut distinguer selon la spécialisation des juridictions.  

A.- La coexistence de deux ordres de juridiction

Voyons les raisons de cette dualité de juridictions puis les grandes lignes de la répartition des contentieux entre elles.

1.- Les raisons de la dualité :

L’existence de deux ordres de juridiction, ce que l’on appelle « la dualité de juridiction » trouve ses origines dans la volonté des révolutionnaires de mettre l'Administration à l'abri du contrôle des tribunaux judiciaires, les parlements de l'ancien régime.

Elle repose sur une conception étroite de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, telle que l’a proposée Montesquieu au XVIIIème siècle.

De même que l’exécutif ne peut pas interférer sur le travail judiciaire, de même le juge judiciaire ne doit pas interférer sur l’action de l’exécutif.

Tel fut l'objet des dispositions de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III.

En vertu de ces textes, “Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions”.

        Autrement dit, un juge ordinaire ne peut pas juger l’administration sinon il remettrait en cause la séparation des pouvoirs.

Pour autant, l'action administrative ne pouvait pas être soustraite à tout contrôle. On a alors imaginé de confier ce contrôle à des juges-fonctionnaires, c’est-à-dire à des juges qui sont aptes à comprendre et à prendre en compte les particularités de l’action administrative parce qu’ils ont été formés au sein de l’administration.

Vont être ainsi créées des institutions particulières, le Conseil d'État et les conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) avant que ne soient créés des Cours administratives d’appel.  

Aujourd’hui, les juges administratifs ont pleinement un statut de magistrats. Ils sont indépendants et inamovibles, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent être changés d’affectation sans leur consentement.

Mais ils sont principalement recrutés par la voie de l’ENA (ou désormais de l’Institut du service public) au lieu de l’ENM et ils sont astreints à une mobilité de deux ans dans une autre administration pour en connaître les rouages.

Comment se répartit la compétence entre ces deux ordres de juridiction ?

2.- La répartition des compétences :

On pourrait tracer une ligne simple : les litiges mettant en jeu des questions de droit public relèvent du juge administratif. A l’inverse, les litiges relevant du droit privé sont de la compétence du juge judiciaire.

Pour simplifier, on peut dire que les litiges de droit public sont les litiges qui mettent en cause une personne publique et/ou une activité administrative.

Les litiges de droit privé sont ceux qui mettent en cause deux personnes privées.

Mais à vrai dire, la répartition des compétences n’est pas si simple pour deux raisons :

- la première raison est qu’il existe des matières qui relèvent « par nature » de la compétence du juge judiciaire.

Il en va ainsi pour ce qui a trait à la protection de la propriété privée immobilière contre les atteintes les plus importantes de la puissance publique (voie de fait) ou encore à la protection de la liberté individuelle.

Par exemple, seul le juge des libertés est compétent pour dire si un étranger en situation irrégulière doit rester dans un centre de rétention ou si une personne soupçonnée dans le cadre de l’état d’urgence doit être assignée à résidence. Pourtant ce sont des décisions de l’administration qui sont à l’origine de ces situations.

- la seconde raison est qu’en dehors de ces noyaux durs, le législateur peut décider de confier certains contentieux administratifs spécifiques au juge judiciaire.

Par exemple, depuis une loi du 31 décembre 1957, le juge judiciaire est compétent pour tous les dommages causés par un véhicule, y compris s’il appartient à l’administration.

A l’inverse, il peut transférer certains contentieux vers le juge administratif.

Par exemple, depuis le 1er janvier 2018, les amendes pour stationnement payant (désormais librement fixées par les communes) doivent être contestées devant une nouvelle juridiction administrative spécialisée, la commission du contentieux du stationnement payant installée à Limoges.

Pour régler les conflits de compétence qui peuvent dès lors apparaître entre les deux ordres de juridiction, existe un Tribunal des conflits, composé pour moitié de membres du Conseil d’Etat et pour moitié de membres de la Cour de cassation.

Ce qu’il faut retenir, c’est que les tribunaux français sont donc aujourd'hui partagés entre un ordre judiciaire et un ordre administratif.

B.-  la spécialisation des juridictions au sein de chaque ordre.

A l’intérieur de chacun des grands ordres de juridiction, il aurait été possible de réaliser une unité de juridiction, c’est-à-dire d’attribuer à un type de tribunal une compétence universelle pour toutes les matières qui relèvent de cet ordre. C’est ce qui a été fait à l’origine. Mais très vite, le principe d’une relative spécialisation des juridictions s’est imposé. Voyons les termes du débat avant de voir comment il est mis en œuvre par chaque ordre de juridiction.

1.- Les termes du débat :

“Spécialiser” quelqu’un, c’est le rendre compétent dans une matière déterminée en restreignant par ailleurs son domaine d’action.  

Le juge spécialisé est donc celui dont la compétence est limitée à une ou plusieurs matières de droit, par opposition au juge de droit commun.

La spécialisation a d’évidents avantages. Elle permet de faire juger les litiges par… des spécialistes. C’est-à-dire par des magistrats ou des juges rompus à certains contentieux qui vont prendre des décisions plus adaptées aux litiges qui leur sont confiés. Cela permet aussi de mieux les former en axant leur formation sur les domaines qu’ils vont devoir appliquer.  

Mais la spécialisation a aussi des défauts.

Elle nuit à la polyvalence des juges qui auront du mal à changer de matières.

Quand elle s’accompagne d’un regroupement géographique, elle éloigne la justice du justiciable puisque celui-ci devra se déplacer jusqu’à la juridiction spécialisée.

 Surtout, elle rend plus complexe le recours à un tribunal car la multiplication des juridictions a l’inconvénient d’engendrer des difficultés de choix pour le justiciable. Une erreur d’aiguillage et la requête sera certainement rejetée pour avoir été orientée vers une juridiction incompétente pour en connaître.

Il faut donc, dans un système judiciaire, veiller à ce que les avantages d’une spécialisation ne soient pas gommer par ses inconvénients.

La spécialisation peut, en vérité, revêtir plusieurs formes :

Une première forme consiste à créer des juridictions spécialisées dans une matière donnée. Cela permet d’associer à son fonctionnement des professionnels de la matière en cause. Par exemple, dans les actuels tribunaux de commerce, les juges sont des commerçants élus par les autres commerçants.

Une deuxième forme de spécialisation consiste à créer des juges spécialisés au sein mêmes des juridictions.

C’est ainsi qu’au sein du tribunal de grande instance, devenu tribunal judiciaire, il y un juge de l’exécution, un juge aux affaires familiales, un juge de la mise en état, un juge des enfants, etc...

Une troisième forme consiste à créer des chambres spécialisées au sein d’une même juridiction.

Il s’agit, par exemple, dans les cours d’appel, de la chambre sociale, de la chambre des appels correctionnels, de la chambre de l’instruction, de la chambre de l’expropriation ou de la chambre des mineurs de la cour d’appel…

Enfin, quatrième forme, la spécialisation peut être géographique :

L’idée est de regrouper sur quelques tribunaux seulement le contentieux d’une matière donnée qui, sans cela, aurait été répartie sur toute la France.

Ainsi, en matière civile, dix tribunaux judiciaires seulement sont compétents pour les litiges relatifs à la propriété littéraire et artistique et seul le Tribunal de Paris peut statuer en matière de brevets d’invention.

Voyons plus précisément comment s’organise dans chaque ordre cette spécialisation.

2) La spécialisation au sein de l’ordre administratif

Elle est toute relative. Les juridictions de l’ordre administratif sont donc compétentes pour juger des litiges qui opposent les particuliers à l’administration ou les administrations entre elles. A côté des juridictions administratives traitant du contentieux général (a), il existe des juridictions spécialisées notamment financières (b).

a) .- Les juridictions de droit commun en matière administrative

Les Tribunaux administratifs ont été créés en 1953 en remplacement des anciens conseils de préfecture qui avaient été institués sous la Révolution française.

Ils sont les juridictions administratives de droit commun de premier ressort.

À l'heure actuelle, il existe 43 TA, répartis en fonction des besoins. Certaines régions ont un ou deux tribunaux, mais par exemple, le département du Var à lui seul possède un tribunal administratif à Toulon.

Ils traitent des principaux contentieux administratifs : la matière fiscale, l’Education, la Fonction publique, les marchés publics, l’urbanisme, la police administrative, les décisions des collectivités territoriales, les contentieux sociaux, la responsabilité hospitalière etc.

b).- Les juridictions administratives spécialisées :

Il y en a beaucoup.

• Certaines ont été créées pour faire face à un contentieux de masse particulier. Par exemple, la Cour nationale du droit d’asile va examiner l’ensemble des litiges relatifs au droit d’asile. De même, la Commission du stationnement payant a été créée pour juger l’ensemble des amendes de stationnement.

• D’autres ont été créées pour pouvoir associer à leur fonctionnement des professionnels non magistrats. Ainsi, chaque ordre professionnel, les médecins, les pharmaciens, les architectes, les géomètres experts abrite une juridiction ordinale, composée de membres élus et d’un magistrat, qui peut infliger des sanctions en cas de manquement aux obligations professionnelles.  

Parmi elles, les juridictions financières constituent en quelque sorte un sous-ordre administratif.

On peut se contenter de les citer :

La cour des comptes joue un double rôle de conseil du gouvernement et de juridiction chargée de la vérification des comptes tenus par les comptables publics. Elle est aidée, au niveau régional, par des Chambres régionales des comptes qui ont été créées en 1982.

La Cour de discipline budgétaire et financière peut, quant à elle, contrôler et juger toutes les personnes qui gèrent des fonds publics, entreprise publiques, association faisant appel à la générosité publique ou encore organisme subventionné.

Qu’en est-il de l’ordre judiciaire ?

3.- La spécialisation au sein de l’ordre judiciaire

Elle est plus importante du fait de la masse des contentieux à traiter.

Le législateur a, tout d’abord, institué une séparation fondamentale entre l’ordre civil et l’ordre pénal. L’ordre civil s’applique aux litiges mettant en prise deux particuliers et opposant des intérêts privés. L’ordre pénal a pour mission de punir les activités et comportements répréhensibles qui menacent la paix publique.

Mais ce n’est pas la seule distinction. Voyons cela plus en détails :

a).- Les juridictions civiles de première instance :

Jusqu’au 1er janvier 2020, les juridictions civiles de première instance étaient principalement composées d’un tribunal de grande instance et d’un tribunal d’instance.

Le tribunal de grande instance était la juridiction de droit commun, cela voulait dire qu’il avait une compétence générale ou de principe. Il connaissait de tous les litiges que la loi n'attribuait pas spécialement à d'autres juridictions.

Il était en fait compétent pour régler les litiges de nature civile supérieurs à 10 000 € et avait, par ailleurs, une compétence exclusive dans certaines matières expressément prévue par la loi. Par exemple, en matière d'état civil (mariage, divorce, séparation de corps, filiation, nationalité) ou en matière immobilière.

Les tribunaux d’instance traitaient des petits dossiers. Ils étaient notamment chargés des litiges de nature civile dont la valeur n'excédait pas 10 000 €.

Jusqu’en juillet 2017, existait aussi la juridiction de proximité, qui était compétente pour les litiges de la vie courante dont la valeur n'excédait pas 4 000 €. Mais elle a été supprimée.  

Cette architecture a été remise en cause par la réforme judiciaire qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2020.

Elle supprime tout d’abord les TGI et les tribunaux d’instance, au profit d’un tribunal unique, le Tribunal Judiciaire.

Celui-ci est désormais la juridiction de droit commun en matière civile, c’est-à-dire qu’il connaît de tous les litiges relatifs aux matières civiles, sauf à ce qu’une compétence spéciale ne soit expressément attribuée à une autre juridiction. Le Tribunal Judiciaire dispose également de compétences exclusives, notamment s’agissant de l’état des personnes, des successions ou encore de la majorité des litiges liés aux baux commerciaux.

Le Tribunal Judiciaire peut comprendre, en dehors de son siège, des chambres de proximité appelées « tribunaux de proximité » dotées d’un greffe détaché. En pratique, les tribunaux de proximité ont remplacé les anciens tribunaux d’instance qui étaient situés dans une commune différente du Tribunal de Grande Instance.

Un nouveau juge apparaît également, en la personne du juge des contentieux de la protection (JCP). Concrètement, cette nouvelle fonction est désormais exercée par les anciens juges d’instance, dont la fonction a de facto été supprimée lors de la suppression des tribunaux d’instance. Il connaît entre autres du contentieux de la tutelle des majeurs, des actions tendant à obtenir l’expulsion d’un occupant sans droit ni titre.

Il existe par ailleurs également des juridictions civiles spécialisées. Là encore, leur création est souvent liée à la volonté d’associer des juges non professionnels à la fonction juridictionnelle. Rappelons les principales :  

Le tribunal de commerce, qui est compétent pour régler les affaires commerciales. La particularité essentielle du tribunal de commerce est d'être constitué de juges non professionnels élus par les commerçants parmi eux. La fonction est entièrement bénévole.

• Le conseil des prud'hommes, qui est chargé de régler les conflits nés à l'occasion du contrat de travail. Le conseil de prud'hommes est composé paritairement de salariés et d’employeurs en nombre égal. La présidence et la vice-présidence de chaque chambre sont tenues par un représentant de chacune de ces deux catégories avec alternance annuelle obligatoire.

Ces juridictions spécialisées sont souvent critiquées. Comme on l’a vu, le rapport Sauvé va également dans le sens d’une remise en cause partielle de ces juridictions. Il propose notamment la création à titre expérimental d’un tribunal des affaires économiques « non écheviné », c’est-à-dire sans représentants des commerçants qui remplacerait les tribunaux de commerce mais composés de magistrats qui feraient l’objet d’une formation spécifique en matière commerciale et économique.

De même, il propose de transformer les prud’hommes en tribunaux de travail, cette fois sans remettre en cause la composition mais en demandant à ce que les juges du travail soient mieux formés au droit par l’ENM et puissent se réunir régulièrement avec des juges professionnels pour échanger.

Mais, au final, les réformes devraient être assez limitées.

Le tribunal de commerce devrait bien être remplacé, avec la loi en préparation, au moins dans certaines régions à titre expérimentale, par un « tribunal des affaires économiques » aux compétences élargies. Mais, alors qu’il était initialement prévu d’associer dans ce nouveau tribunal aux juges commerçants des juges professionnels, devant le feu des critiques, les sénateurs ont supprimé cette mesure et cela ne devrait finalement pas être le cas.  

De même, les conseils de prud’hommes devraient demeurer dans la même composition, et faire seulement l’objet d’améliorations quant à leur fonctionnement, notamment avec un effort en termes de formation des conseillers.

On le sait, la France est un pays difficilement réformable !