Les moyens de l’Administration

Partie 3 – Les moyens de l’Administration (pour accomplir sa mission)

L’expression est vague, même si moins utilisée l’organisation de la licence en droit avait question d’aborder les moyens juridiques de l’Administration en renvoyant aux moyens matériels (action publique, droit administratif des biens), on trouve trace de cela dans les manuels de René Chapus. En somme, on évoque ici les moyens juridiques de l’action administrative (études de la fonction publique et des biens de l’Administration).

L’Administration n’agit pas que juridiquement ; elle a certes une activité juridique par des actes juridiques notamment (contrats…). Mais elle a aussi une activité matérielle qui demeure saisie par le droit et notamment par le droit de la responsabilité administrative (faute d’un pompier par exemple, ou encore quand la police disperse une manif par la force, implantation d’un pylône dans un champ privé). Toutefois, l’essentiel reste l’activité juridique et à laquelle on s’intéresse.

Pour accomplir ses missions, l’Administration dispose d’un pouvoir de commandement lui permettant de décider unilatéralement et d’imposer aux administrés des décisions, ou leur permettre qqch.

L’administration a aussi le droit d’utiliser l’instrument contractuel supposant en principe l’accord des parties. Mais ce contrat n’est pas nécessairement le contrat de droit privé.

La distinction acte unilatéral et contrat n’est pas aussi simple bien qu’importante. Le régime juridique et les règles contentieuses de ses deux catégories divergent.

On pense en général qu’est contractuel l’acte qui suppose une pluralité de volonté pour sa conclusion ou qui découle d’une négociation ; on le penserait à tort car il existe des actes unilatéraux qui imposent l’intervention de plusieurs auteurs dans le cadre de compétences conjointes (arrêtés interministériel). On trouve aussi des cas où le contenu d’un acte unilatéral est négocié en amont entre l’Administration et l’administré.

A l’inverse, dans certains contrats l’accord entre les parties est discutable ; c’est le cas dans les contrats d’adhésion par exemple où l’une des parties ne peut qu’accepter le contrat non négociable. En droit administratif le contenu de certains contrats de droit administratif est parfois prévu intégralement par la règlementation (contrat recrutement agent public par exemple).

Finalement, ce qui oppose acte unilatéral et contrat est la volonté :

• Contrat suppose un accord de volonté entre les parties qui acceptent d’être régies par ces stipulations même si non négociées.
• Acte unilatéral existe et s’applique hors de toute acceptation de la part de l’administré. L’Administration peut par cet acte modifier par sa seule volonté l’ordonnancement juridique.

Cette radicalité de la distinction n’interdit pas parfois des difficultés particulières. Parfois identifie actes unilatéraux dont le contenu ressemble à contrat, l’acte ne fait que reprendre le résultat de négociations antérieures, parfois il est appelé convention mais reste unilatéral pour autant. Rien n’oblige l’Administration de se conformer aux résultats négociation, rien ne lui interdit de modifier l’acte qui a été édicté à la suite de modifications. Cas conventions entre CSA et sociétés de télé, existe négociation mais juridiquement ce sont des autorisations unilatérales d’émettre, rien n’empêche CSA d’en modifier le contenu (arrêt 25 novembre 1998 Compagnie luxembourgeoise de télévision).

A l’inverse il existe des contrats qui demeurent des contrats ne faisant qu’appliquer le déclenchement d’une règlementation unilatéralement édictée ; cas contrat de recrutement d’agent non titulaire de droit public. Malgré cela il convient de distinguer les deux.

Chapitre 1 – L’acte administratif unilatéral

Le propre de certains actes administratifs unilatéraux (AAU) est d’affecter l’ordonnancement juridique. S’agit créer droits et obligations ou maintenir droits et obligations par le seul effet de la volonté de l’administration indépendamment de tout consentement d’un administré.

Ce type de procédé propre au phénomène étatique (levée impôt par exemple). En France, ce n’est qu’à compter 19es que notion AAU va être dégagée en lien avec le statut contentieux de ces derniers devant la juridiction administrative. Au fur et à mesure que s’étendait contrôle du juge sur les actes de l’Administration par voie recours pour excès de pouvoir, CE a précisé notion d’acte administratif unilatéral.

Cependant, dans certains cas le droit privé reconnait aussi l’existence d’actes unilatéraux mais rare. Cas décisions unilatérales des personnes exerçant l’autorité parentale, décisions prises en matière successorale (testament). Cas en droit du travail où chef d’entreprise peut fixer des normes générales ou encore des normes individuelles (heures de travail, sanction).

On enseigne classiquement que dans le maniement de son pouvoir d’édiction de AAU, administration dispose 2 privilèges qui lui sont propres la distinguant du simple particulier.

Tout d’abord, quand un particulier se prétend titulaire d’un droit vis-à-vis d’un autre particulier et que celui-ci le conteste ; dans ce cas le particulier doit s’adresser à un juge pour obtenir la constatation juridictionnelle du droit en cause + obtenir le titre exécutoire qui résultera du jugement permettant de saisir l’objet du droit que l’autre refuse de donner. Principes fondés sur l’égalité des particuliers et monopole de la force appartenant à l’Etat qui sont dans certains cas écartés en droit administratif.

• Le privilège du préalable : notion tenue par CE comme étant la règle fondamentale du droit public (arrêt Huglo 2 juillet 1982). Signifie que les décisions administration selon Vedel ont « l’autorité de chose décidée », elle a donc selon Hauriou « la prérogative de réaliser elle-même ses droits par ses propres moyens et sans avoir recours à l’autorisation préalable d’un juge ».

Ainsi, la décision administrative est tenue pour légale dans une forme de présomption tant que son illégalité n’a pas été prononcée par un juge. Appartiendra à administré en cause de la contester devant juge (souvent demandeur donc position inconfortable).

Tant que l’acte n’a pas été annulé par le juge ou administration ou que ses effets n’ont pas été suspendus, il doit être exécuté par le particulier auquel il s’adresse (on exécute et on discute devant le juge après). CE estime qu’autorités administratives sont généralement irrecevables à demander au juge mesures qu’elles peuvent prendre elles-mêmes (arrêt 30 mai 1913 préfet de l’Eure).

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