Les moyens de l’action administrative

Droit Administratif

Partie 1) Les moyens de l’action administrative

Il s’agit de s’intéresser aux pouvoirs dont dispose l’Administration pour remplir ses missions. Ces pouvoirs sont exorbitants du droit commun. Le droit administratif est profondément inégalitaire puisque l’Administration peut imposer des décisions aux administrés. L’Administration a des missions particulières donc ces pouvoirs sont essentiels. Ces pouvoirs sont classés en 2 grandes catégories. Il s’agit des prérogatives de protection et des prérogatives d’action.

Les premières sont les principes qui permettent de protéger l’Administration pour qu’elle puisse mener à bien ses missions (ex : prescriptions quadriennales, insaisissabilité des biens de l’Administration).

Les secondes prérogatives désignent l’ensemble des actes juridiques que l’Administration va pouvoir édicter pour mener à bien ses missions. Emettre des actes juridiques renvoie à 2 choses. L’Administration peut procéder de manière autoritaire et imposer aux administrés un acte de manière unilatérale. Toutefois, elle peut aussi recourir aux contrats. La notion d’acte administratif se dédouble donc puisqu’on distingue les actes imposés de manière unilatérale par l’Administration (acte administratif unilatéral) et les actes administratifs contractuels (contrats administratifs).

La distinction entre les 2 parait simple de prime abord. Mais, des éléments sont trompeurs chez ces 2 catégories. On pourrait se fier à un critère quantitatif, puisque le contrat semble renvoyer à plusieurs personnes tandis que l’acte unilatéral implique une seule personne. Mais ce n’est pas toujours le cas. En effet, il existe par exemple des arrêtés interministériels. On pourrait s’appuyer sur le fait que le contrat suppose une négociation alors que l’acte unilatéral n’en envisage pas. Là encore, ce n’est pas aussi simple. Il arrive que le contenu d’un acte unilatéral ait été discuté voire négocié avec ceux qui seront concernés. A l’inverse, les contrats administratifs, ou du moins leur contenu, peuvent être très largement imposés et fixés à l’avance.

Il faut alors se baser sur une approche de Frier et Petit qui prévoit que « dans le cadre du contrat, il y a accord de volonté entre les parties qui acceptent d’être régies par ces stipulations obligatoires. Même s’il arrive que le contrat, dans son contenu, soit assez peu négocié, les parties conservent toujours un rôle dans la définition de leur droit et obligations respectifs puisque c’est à elle que revient le choix de signer ou non le contrat. L’acte administratif unilatéral va correspondre à un acte qui s’applique à l’administré en dehors de toute acceptation de sa part. Dans ce cas, l’Administration est habilitée à modifier par sa seule volonté l’ordonnancement juridique ». Seiller dit à ce propos que « est unilatéral l’acte qui traite de la situation de personnes étrangères à son édiction. Est contractuel l’acte qui traite des rapports mutuels de ses auteurs ».

Chapitre 1) L’acte administratif unilatéral

L’Administration peut imposer des obligations aux administrés sans avoir besoin de recourir à leur consentement.

Section 1) La notion d’acte administratif unilatéral

$1) Actes administratifs décisoires et non décisoires

Il s’agit ici d’actes administratifs, émanant de l’Administration donc, et unilatéraux. Tous n’ont pas la même portée juridique. Certains ont un caractère décisoire et sont donc des décisions et d’autres sont dépourvus de ce caractère décisoire. Cette distinction est fondamentale parce que de ce caractère décisoire ou non d’un acte va dépendre la possibilité de faire un recours pour excès de pouvoir. Ce dernier ne sera recevable que s’il s’agit d’un AAU décisoire.

A) Les décisions administratives, ou actes administratifs unilatéraux à caractère décisoire

1) Notion d’acte administratif unilatéral à caractère décisoire

a) Le critère de l’acte décisoire

Pour être face à un AAU décisoire, il faut qu’il affecte l’ordonnancement juridique en produisant des effets de droit à destinations des tiers sans nécessité leur consentement. L’impérativité et la notion d’obligation sont au cœur de la notion de décision administrative. Lorsque l’Administration se borne à recommander quelque chose à un administré, il n’y a pas d’impérativité. Un AAU décisoire peut être un acte qui modifie l’ordonnancement juridique en édictant ou en faisant disparaitre une disposition. Il est aussi possible que l’acte maintienne l’ordonnancement juridique alors que l’inverse était demandé.

Parfois, le juge va dénicher une décision derrière un acte ou attitude de l’Administration qui n’était pas évident à interpréter. Il peut estimer qu’un simple geste de l’Administration permet de révéler une décision administrative.

Dans l’arrêt Association Comité Tous Frères du 27 nov. 2000, le président de la république avait fait fleurir la tombe du maréchal Pétain tous les 11 novembre à partir de 1990. L’association a fait un recours pour excès de pouvoir pour annuler ce choix. Mais, pour que le REP soit recevable, il faut une décision. Le CE a déniché derrière l’acte de fleurir une authentique décision administrative et admis le REP.

Dans l’arrêt Section Française de l’OIP du 27 mai 2005, l’association voulait obtenir l’annulation de ce qu’elle considérait être le refus du directeur de l’administration pénitentiaire d’autoriser un débat sur la constitution européenne. Le CE a déduit de l’absence d’action l’existence d’une décision implicite de ne pas permettre l’organisation du débat.

b) Décisions faisant grief et décisions administratives

Pour faire l’objet d’un REP, un acte doit avoir un caractère décisoire. Cependant, tous les actes administratifs à caractère décisoire ne peuvent pas faire l’objet d’un REP. Il faut encore que l’acte à caractère décisoire fasse grief. Pour cela, il faut qu’il ait un impact suffisant. Il doit affecter suffisamment la situation de ses destinataires et qu’il ait pour eux des conséquences suffisamment immédiates ou graves.

-) Les mesures d’ordre intérieur

Ces mesures sont des décisions d’administration que le juge considère comme trop peu importantes dans leurs effets pour pouvoir faire l’objet d’un REP. C’est le fruit de l’adage « de minimis non curat practor » (le juge ne se préoccupe pas des choses mineures). Ce sont des décisions dont le juge estime qu’elles ont un effet trop faible sur l’ordonnancement juridique.

Ce sont les décisions de l’Administration relevant de son pouvoir d’organisation interne, dont les décisions relatives aux rapports entre l’Administration et ses agents (ex : affectation à un poste ou à une tâche).

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