Droit des services publics

Leçon 1 : l’histoire du droit de la fonction publique

La fonction publique est régie par un statut général à valeur législative qui date des années 1980. L’article 34 C58 mentionne ce statut comme garantie fondamentale des fonctionnaires. On constate que la notion de fonction publique, que la construction de ce droit de la fonction publique, a suivi le développement des fonctions de l’Etat. Comme pour le SP, c’est toujours les contraintes qui pèsent sur l’Etat qui commandent le droit de la fonction publique. L’évolution va dans le sens de l’émancipation de l’agent public.

1. L’Ancien Régime

Sous l’Ancien Régime il n’y a pas une véritable fonction publique comme on l’entend aujourd’hui car on est sous un régime monarchique donc le Roi ne va pas accepter de céder une part de son pouvoir à des fonctionnaires et le SP n’existe pas encore.

Ceci dit, le Roi va mettre en place certaines instances afin de gérer les affaires publiques : les rois français sont entourés de juristes et vont commencer à réfléchir à la façon de gérer les affaires publiques. Deux grandes « instances » existent : l’office et la commission.

Les officiers vont être créés peu à peu sous l’apparition progressive des SP (justice, armée, transports). Ce sont les premiers fonctionnaires indépendants du pouvoir royal. Ils sont appelés officiers car ils sont titulaires d’un office, cet office représente une dignité personnelle que le roi attribue. Ils vont acquérir un statut qui va définir leurs droits et leurs obligations. Ils sont nommés par le Roi à travers une lettre de provision d‘office qui va définir leurs attributions.

Il y a quand même un lien entre l’officier et la personne du Roi, dans la pratique : à chaque évènement important, les officiers devaient payer une taxe pour continuer à exercer leur office. Ils doivent payer leur office : on parle de la vénalité de leur charge qui permet au monarque de contrôler ses officiers. Ce système de vénalité de la charge s’oppose au système du mérite que l’on connait aujourd’hui. Ces charges vont petit à petit devenir héréditaires en 1604.

La commission est plus « moderne » au niveau administratif. Plusieurs types d’agents publics sont issus de ce système : les commissaires, les commis et les fermiers. Les commissaires sont les premiers « hauts fonctionnaires » français qui ont des fonctions financières. Ils sont investis par le Roi par lettre de commission. Le souverain dispose d’agents qui lui sont soumis car il les nomme et peut les révoquer à tout moment. Le système des commissaires est plus souple que celui de l’office : ils ne sont pas propriétaires de leur charge, ils ont des responsabilités importantes mais temporaires (puisqu’après ils deviennent officier). Exemple : contrôleur général des finances, gouverneur de province.

La catégorie des commis émerge au 18è siècle, il y a de plus en plus de personnel à cette époque. Le commis est nommé et révoqué par le chef de service. On peut y rattacher les ingénieurs de l’Etat, notamment les ingénieurs des ponts et chaussées et le génie militaire. La ferme est apparue à la fin du 13ème siècle sous Philippe Le Bel : le monarque confiait à un particulier par contrat d’affermage le recouvrement de certains impôts. Il y a eu énormément d’abus de la part de ces fermiers qui prenaient beaucoup plus d’impôt que nécessaire. A la fin de l’Ancien Régime il y a eu une fracture importante entre les commissaires cad la Haute fonction publique, qui est devenue complètement fermée, et la fonction publique de base avec les commis et fermiers.

1. La Révolution française

Tout le système politico administratif change avec la Révolution. C’est à cette période qu’il y a eu l’abolition des privilèges avec l’abolition de la vénalité et de l’hérédité des officiers. La souveraineté n’est plus divine, elle devient nationale. Les fonctionnaires sont élus à cette période. Il y a une totale transformation de la fonction publique : de grands principes sont consacrés dans l’objectif d’émanciper les agents publics de la mainmise du Roi. Cette émancipation passe par l’article 6 DDHC qui proclame le principe d’égalité (d’accès à la fonction publique). La liberté de pensée et de conscience des agents publics est aussi proclamée. L’article 15 pose le principe de responsabilité des agents publics.

On considère que, comme la souveraineté devient une souveraineté nationale, les fonctionnaires doivent être élus car on considère à l’époque que la meilleure façon de respecter cette souveraineté nationale c’est de faire élire les fonctionnaires : fonction publique élective. Ce n’est plus le cas en France mais ça l’est aux Etats-Unis. Cela permet de donner une légitimité démocratique aux fonctionnaires. Problème : des personnes non compétentes pour exercer leurs missions étaient élues. NB : les juges professionnels sont toujours élus en France : tribunaux de commerce, conseils des prud’hommes de première instance.

L’organisation de la fonction publique va s’améliorer : il va y avoir des textes sur les retraites des agents publics par exemple. Se construit une relation professionnelle, et non plus personnelle, entre le gouvernant et les agents publics.

1. Sous Napoléon

Il s’agit d’un régime autoritaire, Napoléon va créer des figures importantes de l’administration : les préfets. Napoléon a remis en cause des principes révolutionnaires : il supprime l’élection dans la fonction publique et abandonne le libéralisme révolutionnaire. Il a décidé de regrouper les fonctionnaires au sein de corps. Il intègre l’administration au pouvoir exécutif, le gouvernement va organiser la fonction publique.

Il prône et met en place la centralisation de l’administration par rapport au législatif. L’administration centrale va être renforcée, les ministères sont composés de directions générales. Il met en place un principe hiérarchique fort, le ministre a des pouvoirs important pour diriger son administration et le chef de service recrute.

Concernant la compétence des agents publics, il met en place le système du concours pour désigner et recruter les meilleurs. Il met également en place le système du stage pour améliorer le travail des agents. Aussi, il met en place le système de responsabilité des agents qui passe par le privilège de juridiction.

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