Qui gouverne sous la Vème République ?

TD 2 droit constitutionnel : la dualité du pouvoir exécutif : président de la République et Premier ministre

1. Définition des notions fondamentales

Exécutif bicéphale : mode d’organisation de l’exécutif basé sur une double structure de pouvoir. Les compétences du pouvoir exécutif sont partagées entre le chef de l’Etat et le chef du gouvernement, sans préjuger de l’importance respective de l’un ou de l’autre. Le pouvoir exécutif a souvent été bicéphale en France avec, selon les régimes, une prédominance du chef de l’Etat (notamment le cas sous les monarchies et la Vème République) ou du chef du gouvernement (sous les IIIème et IVème Républiques). Le fonctionnement de la Vème République a montré que dans les périodes de cohabitation, le rôle du chef de l’Etat s’efface au profit de celui du Premier ministre. En dehors de ces périodes-là, le Premier ministre apparaît davantage comme étant un exécutant de la Présidence de la République que comme un véritable chef de l’exécutif tel que le prévoit la Constitution de 1958. Le président est l’autorité suprême ; élu depuis 1962 par le peuple au suffrage universel direct, il n’est responsable que devant lui. Le Gouvernement, nommé par le chef de l’Etat et ayant à sa tête un Premier ministre, doit jouir de la confiance de l’Assemblée nationale. Ce bicéphalisme est la continuation du schéma adopté depuis la IIIème République par nos institutions républicaines. Tout le problème est de savoir qui sera le vrai chef de l’exécutif.

Cohabitation : situation résultant d’un antagonisme politique fondamental entre le titulaire de la présidence de la République et la majorité à l’Assemblée nationale à la suite de l’élection de l’un ou de l’autre. Une telle opposition politique entre l’exécutif et le Parlement n’est pas rare dans le régime présidentiel américain ; on a longtemps pu penser qu’il en irait autrement pour le cas de la France. L’expérience a pu nous apporter deux types de réponse :

• Quand une élection présidentielle contredit les élections législatives antérieures, le président nouvellement élu peut tenter d’y mettre immédiatement fin par la dissolution de l’assemblée (de 1981 et 1988)
• Quand les élections législatives contredisent l’élection présidentielle, l’effacement du président permet de surmonter l’épreuve. Le président ne peut se soustraire que dès lors que c’est au gouvernement et à lui seul que le Parlement donne, par le vote des lois, le pouvoir de gouverner. Dans ce cas-là, c’est le Premier ministre qui a la primauté pour gouverner (1986-1988 et 1993-1995).

Chef de l’Etat : au sens traditionnel, le chef de l’Etat est, dans l’organisation des pouvoirs publics, l’organe suprême. A ce titre, il authentifie sa nature par un certain nombre d’actes qui valent engagement de l’Etat (qui personnifie et représente). Au-delà de cette conception minimale de son rôle, tout dépend de l’existence ou non d’un chef de gouvernement et, s’il existe, de l’autorité et des compétences respectives de l’un et de l’autre. En France, sous la Vème République, le chef de l’Etat est le président de la République, doté du pouvoir exécutif et garant des institutions.

Président de la République : dénomination en régime républicain de la fonction de chef de l’Etat. D’un régime politique à l’autre, la fonction présidentielle peut présenter un visage très différent. Pour le cas de la France :

Premier ministre : titre porté par le chef du gouvernement depuis la Constitution de 1958 en France. Avant, celui-ci portait le nom de « président du Conseil ». La fonction de Premier ministre est très ancienne, mais sa reconnaissance comme chef d’un ensemble collégial et solidaire de ministres responsables devant le Parlement est un trait caractéristique du régime parlementaire. Par là est établie, à l’inverse de la solution proposée par le régime présidentiel, la dualité de l’exécutif. La Constitution de 1958 ne précise pas que le Premier ministre est le chef du Gouvernement ; toutefois, la réalité de cette fonction n’est pas douteuse, puisque :

• C’est sur la proposition du Premier ministre que sont nommés et révoqués les ministres (article 8 de la Constitution)
• C’est au Premier ministre que sont confiés les instruments du gouvernement, notamment le pouvoir réglementaire (article 21) et l’initiative de la loi (article 39). A ce titre, il est maître du calendrier et de l’orientation des travaux du gouvernement et rend des arbitrages qui sont des décisions
• C’est au Premier ministre qu’il revient, après délibération du conseil des ministres, d’engager la responsabilité du gouvernement, soit sur son programme soit sur un texte (article 49 alinéas 1er et 3ème)
• C’est lui seul qui peut suppléer le président de la République pour la présidence du conseil des ministres sur délégation expresse du président et pour un ordre du jour déterminé (article 21)

Le Premier ministre « dirige l’action du Gouvernement » : s’il a les moyens de cette direction et si c’est à lui qu’il revient d’en appeler à la majorité parlementaire (dont il est le chef en tant que Premier ministre), il n’est le plus souvent que le second du président de la République qui le nomme. Certes, la cohabitation permet au Premier ministre de s’émanciper, mais cette émancipation est rare et est un réalité un combat.

Gouvernement : désigne la branche exécutive du pouvoir politique. Cependant, la réalité n’est pas la même selon l’organisation du régime. En régime parlementaire, le gouvernement est l’ensemble collégial et solidaire de ministres placé sous l’autorité du Premier ministre. Il représente ce que Constant appelait le « pouvoir ministériel », par opposition au chef de l’Etat. La distinction entre chef de l’Etat (irresponsable) et gouvernement (responsable devant le Parlement) est un élément d’identification de ce type de régime. Le terme de gouvernement est également utilisé en régime présidentiel pour désigner l’exécutif américain. En régime parlementaire, un gouvernement peut être dit :

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